中美法警體制比較研究

摘要：隨著人民法院司法改革的深入，建立符合新時期司法安全保障需要的司法警察體制，已成為實現我國警察法治的重要內容。通過中美法警體制的比較研究，考察美國聯邦法警在體制建構上的一些成功經驗，并結合我國實際加以借鑒，可以發現在司法警察立法、組織領導體制、警務保障、用警機制等方面均有改革與完善的空間。

關鍵詞：中國；美國；法院；警察

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0085-02

引言

人民法院司法警察體制是獨立于我國公安機關等警察機關的一種隸屬于司法審判機關的特有警察體制。對人民法院司法警察現行體制進行改革，不僅是我國法院司法改革的重要內容，也是實現我國法院司法“公正與效率”的前提保證。隨著市場經濟的發展，人們的法律意識不斷提高，更多的矛盾糾紛以案件形式集中到法院以期得到裁決，法院案件受理數量連年攀升，這種形勢對人民法院審判安全保障能力提出了挑戰，司法警察作為人民法院安保主導力量的地位日益突顯。然而，現行司法警察體制卻阻礙了其效能的發揮，影響了人民法院司法裁判工作有序高效運行。

隨著《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》（以下均簡稱為《第三個五年改革綱要》）將司法警察體制列為改革對象，其長期存在的體制問題也有望得到解決。目前我國學者對人民法院司法警察體制相關研究還相當粗淺、匱乏，為人民法院司法警察體制改革尋找一個成功的參照范式便顯得尤為必要，通過中外法警體制的比較研究，可以為我國科學建構司法警察體制提供必要的借鑒。

一、中美法警體制比較

通過對中西方警務改革的比較研究，我們發現有許多驚人的相似之處。中國有綜合治理，西方有社區警務；中國有街道治保會，西方有鄰里守望制度……所有這些，都足以反映出東西方的警學研究存在著相同的基礎和發展趨向，體現出的更多的是對同一目標訴求過程中的殊途同歸[1]。在中美法院安保體制中同樣存在這樣的基礎與發展趨向。美國的法院系統與我國不同，實行“雙軌制”，共有52個相互獨立的法院系統，包括聯邦法院系統、首都哥倫比亞特區法院系統和50個州的法院系統。在美國，只有聯邦法院的管轄范圍涉及整個美國領土，不過聯邦法院也是根據分區管轄劃分的。聯邦法院管轄的案件一般要比州法院管轄的案件更嚴重、更復雜，也更令人矚目[2]。在世界范圍內，美國聯邦法院系統安全保障體制是非常完善的，負責安保任務最主要的警察機構是美國聯邦法警局，在其體制上有許多值得我們借鑒的地方。

美國聯邦法警局是在美國國會1789年的司法決議案中授權成立的，同時美國最高法院也因此法案而建立[3]。聯邦法警局隸屬于美國司法部，截至2009年底，該局擁有雇員4 942人，其中3 320名聯邦法警分別在全美94個司法管轄區的94個辦事處、218個警務辦公室和3個國外辦事機構進行各種執法活動，另外還有1 503名行政人員和拘留執法官[4]。本文擬從立法體制、管理體制、警務保障及用警機制等四個方面將我國人民法院司法警察體制與之進行比較。

（一）立法體制比較

在警察立法方面，美國聯邦法警局組織機構與職責主要是根據美國聯邦法典（United States Code）第28篇《司法機關和司法程序》第二部分《司法部》第37章《聯邦法警局》的規定。聯邦法警的職權也分別有相應的正式立法予以確定，如刑事立法等等，聯邦法警的職權主要有：保護聯邦法院建筑物及安全；運送押解囚犯、搜查囚犯；緝捕聯邦逃犯；看管囚犯；保護聯邦法官和法庭審判安全；保護證人；沒收和管理犯罪財產等。而我國人民法院司法警察在立法上缺失內容較多，《人民警察法》只規定了人民法院司法警察是我國人民警察警種之一，但并沒有規定其職權，《人民法院組織法》也僅在最后一條最后一款規定各級人民法院設司法警察若干人。目前，人民法院司法警察執法的最主要依據是最高人民法院下發的《人民法院司法警察暫行條例》等內部規范文件，法律效力較低。

（二）管理體制比較

在組織管理體制上，美國聯邦法警不同于我國人民法院司法警察，其隸屬于行政機關——美國司法部，是一個獨立的聯邦執法機構，完全實行自上而下的垂直領導體制，它們按照美國聯邦地區法院所劃分的94個司法管轄區分別設置派出機構，由這些派出機構向聯邦法院派遣安全保障的警力。而我國人民法院司法警察采取的是“雙重領導”體制，即本級法院院長領導與上級警務部門領導相結合，人民法院司法警察分別隸屬于全國各級法院。在組織管理體制方面最核心的一點區別是我國人民法院司法警察不具有獨立行政主體地位，僅僅是人民法院這一司法機關的內設部門，而美國聯邦法警局是擁有獨立執法權的行政機關。聯邦法警局人員錄用與聯邦法院沒有任何關系，聯邦法警局只向司法部負責，人事編制獨立，招錄警務人員由內設的人力資源部門負責。而我國法院司法警察編制卻是納入各級法院人事編制統一核算，根據最高人民法院規定，司法警察所占各級法院編制不超過12%。

（三）警務保障比較

在執法保障方面，美國聯邦法警局不僅能夠獲得獨立的聯邦預算的財政支持，而且他們可以從沒收的犯罪財產收益中獲得一部分經費。按照1984年美國國會通過的《犯罪綜合控制法》的規定，在司法部設立司法資產沒收基金處負責管理和處置司法過程中沒收的財產，然后根據公平分享計劃，對于銷售和處置這些沒收財產的收益在執法部門間進行分配，用于進一步執法目的。在物質裝備上，聯邦法警局裝備精良，擁有世界上最大的空中囚犯運輸系統——司法囚犯和外國人交通系統（JPATS），每天都會有運送囚犯的飛機穿梭于美國各司法管轄區的監禁場所以及世界各國。而我國人民法院司法警察作為人民法院內設部門并不擁有獨立財政預算，其警務保障經費完全依賴于各級人民法院，在警用裝備方面相對落后。

（四）用警機制比較

中美兩國法警都存在警力不足的問題，但解決方式卻存在較大差異。自1982年美國聯邦法警局與美國法院行政辦公室聯合建立了“法院安全警衛計劃”，法院安檢工作交由CSO（Court Security Officers）法院警衛負責，目前大約有4 700名法院警衛分別負責全美400多個聯邦法院設施的安全警衛和其他執法工作。這些法院警衛人員多由私營保安公司委派，保安公司與司法部簽訂授權委托合同，通過授權，安保人員可以履行部分警察職能，其職權范圍比我國保安大了許多，因此又被稱為公司警察。而我國法院司法警察是采取聘用制司法警察來彌補警力不足，聘用制法警直接歸司法警察部門管理，他們沒有經過任何立法授權，也不占用人民法院編制，其身份類似于保安卻身著警服參與執法活動。

通過以上比較我們發現，美國聯邦法警局僅有3 000多正式警力卻要承擔400多個聯邦法院的安全保障，同時它還承擔運送囚犯、保護證人、抓捕逃犯等執法活動，完善的體制保障是其進行高效執法以及使聯邦法院系統有秩序運轉的重要前提，因此，我國人民法院司法警察在體制改革過程中應善于學習和借鑒美國聯邦法警在體制建構上的科學做法。

二、人民法院司法警察體制改革建議

（一）完善人民法院司法警察立法

現代法治國家無不通過立法授權的形式賦予警察機關及警務人員以執法資格和執法權限。司法警察立法是人民法院司法警察體制改革的最重要前提。首先是修改《中華人民共和國人民警察法》和《人民法院組織法》以完善司法警察任務立法與組織立法；其次是修改《中華人民共和國治安管理處罰法》相關內容，將公安機關人民警察的治安管理職權賦予人民法院司法警察以完善司法警察行為立法；第三是修改《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》相關內容以完善司法警察救濟立法。

（二）改革現行組織領導體制

美國聯邦法警局精干的隊伍和高效的執法是與它垂直領導體制所起作用分不開的。國內有學者提出，改變司法警察隸屬關系，將其歸屬公安機關領導，采取派駐制度……實現司法審判、檢察同司法警察的行政事務相分離[5]。我們可以將其作為司法警察組織領導體制改革的一條路徑。我們還可以將法院司法警察仍然納入最高人民法院進行領導，但應在最高人民法院設立獨立的執法機關司法警察局，統一編制，司法警察隊伍作為一個統一的整體將會有更大的發展空間，人員交流、協作也更加順暢。

（三）合理配置警力資源，健全用警機制

現行體制下，法院司法警察警力分布與公安機關有類似情況，就是警力分布呈“水桶狀”，上下一般粗，沒有突顯中級人民法院和基層人民法院對警力的高需求，嚴重影響審判保障任務的完成。在組織領導體制改革完成后應當在擴大編制人數的同時，將警力下沉到中級和基層人民法院。讓承擔全國80%案件審理任務的中級和基層人民法院能夠得到80%警力的保障，這才能真正發揮司法警察審判保障的效能。

人民法院司法警察獨立編制之后也可能還會遇到警力不足的問題，我們不妨嘗試采用輔警制度，將法院門衛、機關巡查、日常安檢、現場警戒等任務交由輔警負責，這樣可以節約寶貴的警力資源用于更為重大的執法活動，所謂“好鋼用在刀刃上”。

我們在解決警力不足問題的同時，還應當建立健全科學用警機制，打開司法警察進出口渠道，根據公務員管理的相關規定依據法定程序錄用司法警察，對年齡老化人員在輔助性部門進行妥善安置。在職級編制上應做到科學合理，不僅要體現精干高效，還要能形成有效的激勵競爭機制。

參考文獻：

[1]王大偉.歐美警察科學原理——世界警務革命向何處去[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007：420.

[2]張彩鳳.比較司法制度[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007.114.

[3]曹立群，任昕.犯罪學[M].北京：中國人民大學出版社，2008：151.

[4]劉斌.美國聯邦法警局[J].現代世界警察，2010，（7）：50.

[5]李健和.論我國警察權力配置的原則和優化的路徑——警察權力專題研究之三[J].中國人民公安大學學報：社會科學版，2007，（6）.