從基層社會入手加強和創新社會管理

摘要：基層社會管理是社會管理的根本，引起社會的廣泛關注，加強創新基層社會管理是時代的必然，要求與經濟發展階段、社會矛盾調處以及社會多元化的特征相適應，為反映這些要求，必須具有開闊的思路：構建合理的社會資源配置體系，促進多類資源向基層傾斜；創新社會管理方式，變管理為管理與服務并重；建立健全社會管理政策實施所依賴的基礎制度，形成高效的矛盾化解機制；完善基層組織構架，鞏固基層組織基礎。沿此方向不斷努力，一個黨委領導、政府負責、社會協同參與的新的社會管理格局就會形成。

關鍵詞：基層；加強；創新；社會管理

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）33-0045-04

人類社會是在一定歷史發展過程中，人與人根據特定的生產關系而構成的具有一定層次、一定結構、一定功能并與外界環境發生物質、能量、信息交往的有機整體。根據社會結構層次，人類社會分為上層、中層和基層。基層社會是社會最根本的單位，它的穩定性和功能的充分發揮直接影響著整個社會秩序的穩定和社會正常功能的發揮。當前，我國正處在急劇變化的社會轉型時期，錯綜復雜的社會矛盾隨著社會的發展不斷涌現出來，據社會專家統計，大多數社會矛盾都發源于基層、擴散于基層，尖銳于基層，難以化解于基層，成為了阻礙經濟健康持續發展和全面社會建設的重要障礙，對社會安定團結已經構成重大威脅。如何有效防止和化解社會基層矛盾，如何加強和創新社會管理是保持經濟持續發展，促進社會更加和諧、人民更加幸福的重大政治經濟課題之一。從基層社會入手，加強和創新社會管理，把重點放到基層，從基層中汲取解決社會矛盾的力量、方法，是我們化解這個難題的正確方向。

一、基層問題：社會歷來普遍關注的焦點

萬丈高樓從地起，如果把社會比作高樓大廈，基層則是社會高樓大廈的根基。根基牢固，則高樓安穩；根基不牢，則會地動山搖。所以，只要在政治上有理想的政治家和有抱負的哲人都理智地面對基層社會，非常重視民情，關注基層社會生活。

1.從歷史的觀點看，基層社會關乎人民的福祉和國家的存亡。古代西方哲學家柏拉圖和亞里斯多德在研究國家與基層社會的關系時，都不約而同地重視自然人、家庭和村落的基本作用。亞里斯多德在《政治學》中指出，國家是家庭、村落的延續，是最高的社會組織形式。強調“人是天生的政治動物”，而且在社會上是有層次的。如果下層和上層的平均力量超過社會的其他力量，就能阻止壞的政體出現。他們主張搞好社會分層，著力培育基層社會，讓好的政體產生和長期鞏固[1]。春秋時期，齊國國相管仲提出過治國安邦的重要經驗：“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱，上服度則六親固。”[2]他所關注的社會基層問題與西方哲學家不同的是，前者強調社會基層結構對政體的意義，后者所強調的是個體行為影響整個社會的安定。兩者對如何加強社會管理，確保社會長治久安具有異曲同工之妙。

古今中外的社會管理實踐經驗告訴我們：應該時刻重視基層，建設好基層，維護好基層。《尚書》指出：“民維邦本，本固邦寧”，“郡縣治，天下安”。沒有基層的太平，便沒有天下的大治。只有尊重這一社會歷史發展規律，才能促進社會的發展和保障人們的福祉。

2.從時代的特征來看，關注基層，建設好基層，管理好基層是社會發展的客觀需要。從國際上看，和平與發展仍是世界的主題。從本國國情來看，正面臨著需要繼續深入推進改革開放的關鍵時期。經過30多年來的改革開放，中國社會實現了由農業社會到工業社會的跨越，已經邁入信息社會，社會建設和管理跟不上經濟迅速發展的形勢，社會矛盾和社會問題由此而生。依法治國與民主政治建設問題，社會主義制度與市場經濟結合的偏差問題，社會發展的不平衡性矛盾，經濟發展的反科學發展觀問題，多元文化的沖突給社會意識形態造成混亂，使社會核心價值不明問題等等，不一而足。面對這些社會問題，加強和創新社會管理，特別是抓好社會基層建設和管理工作勢在必行，無論是對推進黨和國家事業，構建社會主義和諧社會，維護最廣大人民根本利益，還是對在國際上，不給打著“維護人權”旗號的國家以說三道四之機，都具有重大戰略意義。2011年2月19日，中央舉辦了省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班，就是對專門研究這些問題的回應。

3.從基層社會的地位來看，基層社會肩負著最基本的經濟職能和政治職能以及其他社會職能。首先，基層社會地域廣闊，行業眾多，是物質生產的主要陣地。據統計，全國共有行政村79.2萬個，企事業單位510.7萬個，企業從業人員1.7億，農業從業人員4.2億，他們不僅是國民經濟生產的直接生產者，而且也是精神財富的主要創造者[3]。

其次，基層社會是鞏固我黨執政的基石。基層政權相對于中央政權和中層政權而言的，在國家政權結構中處于最低層，是國家為治理社會所設立的面對群眾的政權組織，是具體執行來自上中層的路線、方針、政策和各項任務的主體。離開了這個主體，上中層再高明的決定與決策也只是一紙空文。

再次，基層社會是聯系人民群眾的紐帶。“上面千根線，下面一根針”。基層作為最底層的政權組織和經濟單位，與人民群眾零距離接觸，客觀上成為了黨和人民群眾密切聯系的紐帶。一方面，人民群眾的意愿、要求和思想情緒都要通過基層社會經常地、大量地、客觀地、直接地反映到上中層，從而使黨的各級領導及時準確地把握整個社會的脈搏，保證黨的決定和決策的制定和執行符合人民的根本利益；另一方面，黨的路線、方針、政策和各項任務也要通過基層經常地宣傳和思想教育，使人民對它們有正確的認識，再把它們落實到人民群眾的生活中和工作中去[4]。

最后，基層是社會管理的智慧源泉。一切真知都來自于社會實踐并且要經過實踐的檢驗，基層不僅是實踐的活動場所，而且還是實踐的承擔者。社會管理的真理必然也來自于社會實踐，同樣產生于社會基層。這些智慧表現在：它能夠教育和組織社會成員遵守法律、法規，強化社會自身的管理；能夠及時向政府反映社情，提出合理化建議，參與社會管理和服務，維護社會正常生產和生活秩序；能夠協助政府解決許多社會疑難問題；能夠監督政府積極履行社會職能，糾正不合理的行政行為，提高政府服務質量；能夠創新社會管理方法以適應自身需要，發揮其他社會管理部門不可替代的職能。

4.從人類社會發展的總趨勢來看，人類社會發展的基本規律總是由低級向高級，由簡單向復雜方向發展的。依靠加強和創新基層社會管理建立和諧社會是人類文明的前進方向。追求政治平等，經濟共同富裕，社會安定有序的和諧社會是廣大人民長期奮斗的目標，基層社會的需要與整個社會發展的歷史趨勢一致。雖然黨領導全國各族人民進行政治經濟體制改革，社會得到了長足的發展：民主法制更加健全，公平正義在進一步弘揚，人民之間誠信友愛日益發展，安定團結的政治局面初步形成。然而，踐踏社會主義民主，漠視社會主義法制，不公平、不公正，社會財富不合理的懸殊差別，屢見不鮮，社會解構趨勢日益明顯，這與基層社會的愿望背道而馳，也違背了歷史發展規律，必須引起高度重視，通過運用加強和創新基層社會管理的科學方法加以克服。

二、加強和創新社會管理是夯實基層社會基礎的時代必然

現代社會是一個政治多極化、經濟全球化的矛盾社會，中國社會是國際社會的一部分，與國際其他各國家、各地區有著千絲萬縷的聯系。國際上的民族矛盾、種族歧視、恐怖威脅、地區領土沖突從未間斷，嚴重影響國際社會的和平與穩定，也給中國社會的安全環境造成不利的影響，使經濟社會發展水平與階段性之間本來就存在的問題變得更加復雜，從而加劇中國社會的不穩定性。而中國社會總是在瞬息萬變，社會運行的各個層次和各個成員都帶有千差萬別的動機，與社會、自然、社會各成員之間發生直接或間接交往，使社會總受著無序的干擾和破壞。鑒于國內外復雜形勢，要把社會控制在有序狀態下運行，必須科學管理社會，而且要隨著社會的發展變化而加強和創新社會管理，轉變社會管理方式以符合經濟發展的要求，不同的經濟發展階段，要采取與之相適應的社會管理方式，要隨時提高社會管理能力以應對社會矛盾的復雜多變，要創新社會管理模式以適應社會的多元化特征。努力夯實基層社會管理基礎，充分體現了時代特征的必然要求。

1.社會管理方式必須與經濟發展階段相適應

經濟的發展有其自身發展的必然規律，與社會管理的方式關系密切，反映了經濟發展規律的社會管理方式能夠促進經濟的迅速發展，違背經濟發展規律的社會管理方式則會阻礙經濟的發展。社會管理方式必須與社會生產能力發展水平、規模、狀況的要求相適應，才能促進社會經濟的發展；否則，會成為社會生產力發展的桎梏。新中國成立以后，社會生產力水平不僅很低，而且分布極不平衡。而整個社會由各級行政區域組成，流動性很小，任何社會成員都有相應的行政機構管理，屬于“單位人”或“組織人”，社會結構相對簡單。社會管理與服務，無論巨細，都由政府操辦，社會成了政府的子民，它的生存與發展受制于政府。社會管理的重心是恢復和壯大國民經濟，社會服務只是為加強政府管理而不得不掛牌的裝飾品，被嚴重弱化。當然，這種集權管制型的社會管理的優勢是：能集中力量辦大事，對建立起完整的國民經濟體系作出了應有的貢獻，完成了幼年社會主義歷史階段的使命。

但是，在經濟全球化、生產經營信息化、社會成員移民化的今天，社會結構發生了深刻的變動，社會利益格局發生了深刻的調整，社會一切經濟生活徹底變革，管制型社會管理方式的弊端日益暴露，因為這種社會管理方式要求全社會成員無差別地絕對服從，扼殺了他們的個性，剝奪他們的主體意識，使他們對此產生抵觸情緒和反社會意識，因而泯滅了與政府合作的意識和機會，抑制了社會對促進經濟發展應有的活力與生機。甚至許多基層矛盾和問題因此被光輝燦爛的社會管理成果掩蓋起來，在人民的眼皮底下潛滋暗長，以致積重難返。為化解社會危機，要創新社會管理方式，最重要的是把服務滲透到社會管理中去，以服務代替管制，從防范控制型管理向人性化服務型管理轉變，從偏重行政管理向綜合運用多種手段解決社會矛盾與問題轉變。在社會經濟發展上，社會管理創新就是要為一切經濟活動和經濟組織提供優良的市場環境，為此，要加快推進以保障民生和改善民生為重點的社會建設。因為做好群眾工作是社會管理的根本點，也是社會管理的落腳點。從我國目前現狀來看，最主要的是抓好就業這個民生之本，合理調整收入分配格局，加快推進城鄉一體化建設，最大限度地調動一切積極因素，促進經濟社會協調發展。

2.社會管理能力必須與社會矛盾調處相匹配

加強和創新社會管理，重點在基層，難點在基層，關鍵在基層。基層是社會穩定的第一道防線，守住這道防線，對于整個社會管理和建設非常重要；一旦失守，整個社會就會搖搖欲墜、動蕩不安。及時發現有效處理基層矛盾和基層社會問題是抵御社會動蕩的重要屏障，也是彰顯我們社會管理力量的標志。但是，基層社會管理能力的薄弱與社會矛盾的調處對它提出的要求嚴重不相匹配，主要表現在以下三個方面：一是村級基層組織疲軟，“村支兩委”如果團結一致，能推進社會主義事業的發展，但現實政治生活中，出現兩幫人馬不團結，相互拆臺，爭權奪利，愛出風頭的現象，造成組織分崩離析，力量渙散，比較常見；二是基層社會管理支撐體系勢單力薄，人力、物力、財力在基層社會管理與服務中捉襟見肘。基層社會人數眾多，人居分散，而管理人員特別稀少，使社會管理和服務陷入心有余而力不足的困境；在財力上，基層組織無力辦社會，中央下撥財政有限，地方財政入不敷出，大部分的鄉鎮財政赤字，舉債運行，哪有能力建設基層社會？三是基層管理能力和水平有限，不可能承擔及時發現問題和解決問題的重擔，甚至會發生對復雜的社會問題把握不準、處置不當的錯誤，以致錯過解決基本問題的最佳時期，而釀成群體性社會事件，這方面有過許多血的教訓。如安徽池州事件源于一個小孩用石頭劃破了老板的車子引發矛盾，基層管理機構并沒有覺察到事件的嚴重性而把它作為一個很小的事件看待，就這樣爆發了嚴重的社會群體事件。為避免這類事件的重演，應理順“村支兩委”的關系，加強“兩委”團結合作，提高基層社會管理效能。還要推進基層組織改革創新，對村級組織實行“轉、并、聯”，小村并成大村，強村兼并弱村，整合各類基層組織，把由支部牽頭的村委、生產小組、宗族組織、民兵組織從思想上、組織上、作風上統一起來，消除彼此之間的矛盾，劃分管理與服務區域，根據各組織的性質特點，明確各自的責任，切實提高基層自我服務，自我管理能力。一方面，通過充分利用公共資源，開源節支，增加公共收入，另一方面，通過追加中央財政對基層社會管理的投入，進一步筑牢基層管理支撐體系，讓基層有人管事，有錢辦事，有地方議事，進一步激發基層管理工作人員的工作積極性和動力，不斷提升基層社會管理能力。

3.社會管理模式必須與社會的多元化相符合

當代社會是一個存在著差別或差異的多元社會。它的多元特征表現為：社會分工精細，社會關系復雜多變，社會主體以多重角色追求各自的利益并企圖使利益最大化，社會生活內容豐富多彩，社會單元無以數計，諸如城市社會、農村社會、公民社會。不同層次的社會生活方式和文明程度存在很大差別，不僅如此，而且社會各元素在不斷流動和變化，因此，對它們的管理，絕對不能采用千篇一律的管理模式，必須因情而異，因地制宜，需以辯證思維方式創新社會管理，積極探索出一個靈活的、能滿足各類社會元素需要的社會管理模式，改變以地域管理為主的單一的靜態管理模式，代之以社會整體管理為主的綜合的動態管理模式，形成縱橫交錯的社會管理網絡模式，做到和而不同、異而合一，堅持以人為本，針對什么樣的群體，就采取什么樣的管理服務方式；人員流動到哪里，管理服務就跟到哪里；群眾最需要什么服務，就努力創造條件提供什么樣的服務；什么組織能夠促進和推動社會管理，就合理引導和發展什么組織，優化整合基層社會管理功能，以放大社會管理整體功能。使具體的社會管理方式與社會的多元特征完全相適應。

三、加強和創新社會管理必須有開闊的思路

社會管理是一門人性化管理的藝術，基層社會管理特別繁雜而又艱難，不僅要有看到現象就知本質的敏銳的洞察力，而且需要有隨機應變的處理能力，必須要以開闊的思路對社會管理各要素進行分化與重組，給宏觀社會資源配置、微觀管理和服務方式和基層組織建設及規制設計進行科學規劃。

1.構建新的合理的社會資源配置體系，促進各類資源更多向基層傾斜

社會資源的配置需要通過多重主體來實現，其中政府和市場兩個主體起著至關重要的作用。長期以來，我國推行計劃經濟體制，優先發展工業，使整個社會資源向工業，向城鎮集聚，從而導致今天的城鄉發展不平衡，區域發展不平衡等不良現象。而市場主體對社會資源的配置受到不同程度的限制，造成社會資源配置極其不合理。重構社會資源配置體系，最大限度地消除不合理因素以實現社會公平和正義已成當務之急。當前和今后應該改革的方向是借用政府強大的調控力量，再次分配社會資源，調和現有的不合理的資源分配格局，力促各類社會資源更多流向基層，通過“五統籌”發展，加快城鄉一體化步伐，恰當運用合理的經濟手段和政治手段削峰填谷，讓全體公民共享改革開放帶來的社會成果。同時，借用市場自發調劑社會資源的功能和社會組織的公益服務功能，彌補政府在某些方面的缺位。為此，要重點加強四個方面的均等化工作：一是實現就業機會平等，改革勞動就業制度，消除戶籍、身份、性別等差異對平等就業政策的影響；二是實現收入分配公平化，縮小收入分配的不合理差距，打破行業壟斷制造個人收入分配過分懸殊的潛規則，形成均衡分配機制；加強勞動監察，切實保障農民工和弱勢群體的利益。三是實現義務教育均衡化，強化對義務教育的保障責任，合理配置教育資源，加大對農村基礎教育的投入，改善農村辦學條件，提高農村教育水平；改革分層教育管理體制，推行無差等的教育管理；四是實現城鄉居民社會保障平等化，讓養老、工傷、失業、醫療、生育、住房保障惠及全體居民。

2.創新社會管理方式，變管制型管理為管理與服務并重

市場經濟體制下的公民與政府的政治依附關系變得越來越松散，民主意識、維權意識不斷增強，傳統管制型管理已經特別不合時宜。傳統管制型管理的客體是人，就是把社會上的人管住，把人當作物加以管控，這是一種毫無情感、蒼白無力的管理，難以被人接受。雖然管理行為的實施多半情況下或被人們無可奈何地接受，但是有時遭遇頑強的抵抗，甚至發生尷尬難堪的沖突。為什么會這樣？社會在暗示政府必須轉變傳統的管理方式方法，做到寓管理于服務之中，在服務中實現管理，在管理中體現服務，依靠熱情周到的服務贏得人民群眾的理解與支持，讓人民群眾自覺接受管理，主動配合管理，積極參與管理，共同改善管理，在管理中受益，在服務中提高。為此，要轉變政府角色，突出服務型政府的職能，政府的主要職能不再是自身參與經濟建設，而應為社會提供基本的公共產品和公共服務，為公民提供舒適的自然社會環境，為企業的生存與發展創造良好的市場環境。

3.建立和健全社會管理政策實施所依賴的基礎性制度，形成高效的社會矛盾化解機制

制度建設是社會管理工作的關鍵，必須重視建立和健全社會管理政策實施所依賴的基礎性制度，才能促進高效的社會矛盾化解機制形成。可以從以下幾個社會層面去構建社會矛盾化解機制。

第一，構建有力的政治駕馭機制。社會主義現代化是中華民族復興的偉大事業，建立民主政治是推進社會主義現代化的重要的政治保障。但是現階段我國民主制度不完善，民主機制不健全，民主渠道不暢通的問題依然存在，不能滿足社會管理的需要，必須加強建立強有力的政治駕馭機制。首先要擴大民主參與機制，那么須建立公共事務群議制，凡是涉及群眾利益的問題，無論政治問題，還是經濟問題或其他問題，都應征求群眾的意見，通過群眾議論對它做出決定。其次要提高民主決策的科學性。民主決策是保證決策科學性的重要途徑，通過這種方式能集思廣益、多方論證，防止決策發生偏差，同時，又能減少決策失誤的社會風險，因為它是由公眾做出的決定，不確定的社會風險自然歸公眾共擔。再次要強化民主監督，讓人民監督權力，實行廠務公開、村務公開，提高他們的政治熱情和覺悟，防止和消除腐敗現象的發生。

第二，建立公平公正的利益調劑機制。不難發現，許多社會矛盾和問題都是由利益分配不公所引起的，所以，政府面臨的緊迫任務是對收入分配和社會保障要重“洗牌”，即改革收入分配制度和社會保障制度，重建收入分配上有適當梯度的、能促進社會進步與發展的分配體系，完善社會服務保障體系，對特殊群體給予關照，讓他們就業有門路、孩子有學上、家庭有房住、困難有救濟，讓他們公平公正地享受社會福利。這樣從源頭上防止貧富兩極分化，以達到共同富裕。

第三，發展陶冶人民心靈的文化機制。文化是一個民族的靈魂，決定人民的一切言行舉止。共同理想能夠凝聚民心，使人民為之而努力奮斗，以愛國主義為核心的民族精神能激勵人民熱愛中國特色的社會主義制度，忠于黨的事業和支持改革開放。文化最能從源頭和社會深層解決問題，因此要大力發展社會主義先進文化，加強道德教育，讓人民樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，從而提高他們的道德水平；洗滌魚龍混雜的社會風俗習慣，激揚真美善，貶抑假惡丑，消除人人自危的恐懼心理。

第四，優化社會管理的調控機制。為此，要創新化解社會矛盾的公共管理機制，政府要善于運用法律、行政、經濟等手段為實現公共目標來協商對話，以協調各社會主體的特殊利益；要建立健全社會管理預警機制，防止或避免社會矛盾的產生。任何社會矛盾和問題在出現之前總有一定苗頭，是可以預防的，而且能夠預防。我們這個具有悠久歷史的泱泱大國，什么樣的社會問題都曾發生過，可以建立典型案例數據庫加以研究，以便對類似案件的處置做出迅速準確的反映，采取正確的方法將其解決。

4.完善基層組織構架，進一步強化基層組織基礎

基層組織是“上情下達，下情上達”的連結點，是社會管理工作的基礎，在社會管理和服務中曾發揮過基礎堡壘作用。經濟的快速發展帶來了新的社會問題，基層政府管理能力的弱化，農村空巢家庭的大量出現，社會老齡化、留守兒童的普遍存在使我們的社會管理與服務受到嚴峻的挑戰，根據社會的變化，必須及時調整組織設置，改進組織工作，創新服務內容，擴大覆蓋面，讓基層組織都緊密聯系群眾，充分發揮其社會管理作用。為此，要從以下四個方面下功夫：第一，進一步完善基層自治結構，在城市社區和農村村落，建立村（居）社會事務服務所，作為基層組織力量的補充，協助政府做好公共服務和社會管理工作，把社區和村落建設為管理有序，服務完善，文明祥和的社會生活共同體，使城鄉社會事務服務所成為一個公共議事、調整人民群眾利益，化解人民群眾矛盾，保障人民群眾安居樂業的場所。第二，重組鄉鎮辦事處基層組織職能，派駐鄉鎮干部下鄉蹲點，加強對村級社會事務所的指導，及時幫助解決基層社會工作的難題。第三，在司法機關的指導下，建立健全村（居）調解委員會，進一步提高這類自治組織在調處人民內部矛盾時的調解能力，公平、公正地處理基層矛盾糾紛，增強它在人民心目中的權威性，充當好人民調解、司法調解的有力助手。當前，許多群眾矛盾與糾紛，無論大小，動不動都找上級機關或集體上訪，主要原因是基層調解委員會的調解能力缺乏，政法水平不高，不能令人信服地處置矛盾糾紛。第四，我們要多設身處地，換位思考，改變社會管理工作的態度，盡量多體諒老百姓的難處，熱情誠懇地為他們服務，使老百姓大事有人謀，難事有人了，好事有人揚，緩解他們的焦慮和社會壓力，培育理智的、和諧的基層社會。

只要我們開動腦筋加強和創新社會管理，又有全社會成員齊心協力，自覺遵守社會規范，積極履行自己的職責，一個黨委領導，政府負責、社會協同參與新的社會管理格局就會形成。

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