對行政壟斷行為本質的反思及其法律規制

摘 要：行政壟斷行為是憑借行政權力形成的壟斷，其目的是獲取高額壟斷利潤。反思行政壟斷行為的本質，其實質上仍是一種私人壟斷。行政壟斷行為的產生有其深層次的經濟、政治以及意識形態方面的原因和歷史背景，要規制行政壟斷，一方面要通過體制的變革，另一方面通過反壟斷法制的進步，雙管齊下，最終解決形形色色的行政壟斷問題。

關鍵詞：行政壟斷；私人壟斷；規制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）01-0170-02

收稿日期：2012-01-18

作者簡介：萬政偉（1972-），男，浙江義烏人，講師，法學碩士，從事民商經濟法、經濟刑法、經濟犯罪研究。

在市場經濟比較發達的國家，反壟斷法的主要任務在于通過禁止壟斷、懲治卡特爾來防止和控制市場力量的濫用，以達到保護競爭的目的[1]。行政壟斷行為并不作為反壟斷法的調整對象。但在包括中國在內的一些經濟轉軌國家，限制和禁止行政壟斷行為卻構成這些國家競爭法的重要內容。應當說這絕不是一種巧合，而應具有某種必然性。本文試圖分析行政壟斷行為的本質及其產生背景，并提出了相應的對策。

一、對行政壟斷行為本質的反思

一般來說，行政壟斷行為與行政性限制競爭行為是同一概念，前者是行政機關為了達到某種經濟目的，而濫用行政權力干預市場競爭的行為；后者則表現為對它們的正常的市場競爭能力的限制和剝奪。

有學者認為：反壟斷法上的行政性限制競爭行為，指政府所屬機構濫用行政權力限制競爭的行為。此類行為之所以被稱為濫用權力，是因為它們既不屬于政府為維護社會經濟秩序而進行正常的經濟管理活動，也不屬于政府為實現對國民經濟的宏觀調控而采取的產業政策、財政政策等經濟政策和社會政策[2]。筆者贊同此觀點。不過，行政壟斷行為背后必然有著更為深刻的原因，行政壟斷行為的本質仍是私人壟斷，是行政機關運用行政權力實現某些企業排除競爭、獨占市場從而獲得超額利潤的目的。因而，行政壟斷行為仍系企業壟斷行為的變種。行政機關扮演的是一種為少數經營者“火中取栗”的角色，真正的主體還是躲在行政壟斷行為后面與行政機關有著特殊關系的企業，行政壟斷行為的實施大大增強了它們的市場競爭能力，它們才是行政壟斷行為的最大的受益者。就此點可分析幾種較為典型的行政壟斷行為：（1）行業歧視行為。這主要體現在縱向的行業內，政府主管部門批準設立行政性公司，他們是一些集行政管理和生產經營于一體的“翻牌公司”，承擔著管理行業任務的大企業集團以及作為“嫡系”掛靠這個局、那個部享受優惠待遇的企業。由于政府的授權，這些企業就有著其他企業無法具有的競爭優勢，使某些產品的生產、銷售或者原材料的采購處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。可以說，這些公司才是行業性行政壟斷行為的真正受益者。（2）行政壁壘行為，即地區封鎖。指橫向行政區域內的行政壟斷行為，其主要表現為地方政府禁止外地產品進入本地市場，或阻止本地原材料銷往外地。一般情況下，這種地區性壟斷行為均由有關地方政府及其下屬部門實施，而當地的相關企業則并不出面，而此時受益的仍是這些因政府濫用權力、排除競爭而獲取壟斷利潤的地方企業。（3）行政合并行為。主要表現為，政府強迫企業加入某個企業集團，或者強迫經濟效益好的企業接受某些經濟效益不好的企業，也就是“拉郎配”現象。此時，或是企業集團或是經濟效益差的企業是這種行政壟斷行為的受益者。

綜合上述三種比較典型的行政性壟斷行為，可以發現，不管在哪種行為中，相關的企業總是直接的、最大的受益者。正是這些企業借助政府的行政權力，達到了在正常的市場競爭條件下所不能獲得的壟斷地位，為其他經營者進入相關市場設置了難以逾越的障礙，從而使得它們有能力將市場價格定在競爭性價格之上，或使得它們能夠兼并在正常情況下無法兼并或不愿意兼并的企業，從而最終取得與私人壟斷力量相同或相似的經濟優勢。也正是從這個意義上，我們提出，行政性壟斷只是一般的私人壟斷的變種，是企業借助政府對行政權力的濫用從而獲取高額利潤的一種特殊手段而已。這種行政壟斷行為對于行政機關來說是“亦官亦商”；對于少數受益的企業來說，是“亦商亦官”；對于它們二者來說，則是“官商勾結”。

二、行政壟斷行為產生的原因及背景分析

行政壟斷行為得以產生的原因很多，主要有如下幾方面。

1.經濟原因在于政企不分，國有企業的產權關系不明晰。雖然中國在1988年就頒布了《全民所有制工業企業法》，早已賦予了國營企業相當多的權利，明確界定了政府和國營企業之間的責權利關系。僅僅從法律上看，國有企業已經完全具備了作為獨立法人的條件。但由于企業領導人的任命權掌握在上級主管部門手中，僅從法律上予以規定的國有企業的經營權，而不是從經濟上、從產權明晰的角度為市場主體打造堅實的微觀經濟基礎，這些法律的權利難以有效地轉化為現實的權利。同時政府與國營企業之間業已存在的千絲萬縷的人事、經濟聯系，使得兩者之間的協同成為可能，國營企業和政府之間在事實上形成某種利益共同體，必然會出現由政府出面設置相關產品市場或地區市場進入的障礙或強行合并，來實現和維護本地區、本行業的國營企業的利益。

2.政治基礎在于政治體制改革的滯后。計劃經濟是一種行政經濟，行政權力契入經濟的各個方面。中國已初步建立起社會主義市場經濟體制，但在體制基礎上產生、膨脹的行政權力在市場經濟條件下沒有得到根本的遏制，在“市民社會”與“政治國家”之間并沒有劃定一條相對明確的界限。政府機構仍然非常龐大，政府與市場主體之間的關系還沒有實現從“命令型”、“服從型”向“管理型”、“服務型”的轉變。行政權力的過于強大和缺少制約是行政權力得以干預市場競爭過程的政治前提。沒有此種超強的行政權力，或許在中國就不會如此頻繁出現行政壟斷現象了。

3.內在動機和直接原因在于對現實利益的考量。地區性壟斷行為在短期內，對地方經濟的發展、地方財政收入的增加都有好處，關系到本地區各階層人的切身利益；行業性壟斷對于保證本行業領域內企業或企業集團的高額利潤，對于促進本行業的發展以及本行業內職工的收入和福利的提高均有著至關重要的意義；對于一些行政性強制合并行為而言，效益較差的企業或企業集團及其職工無疑是贊同的，這種合并能夠改善他們的生產經營狀況或收入狀況。從某種意義上講，行政壟斷行為仍然受到相當一部分人的擁護，同時有關行政部門也能從實施行政壟斷行為中獲取一定的利益，接受企業的“保護費”。

4.行政壟斷行為產生的思想意識原因。一些地方和部門錯誤地認為，發展生產力就是發展地方和部門的生產力。這樣，就促使有關行政部門急功近利，從本部門、本地區利益出發，利用行政權力干預市場，求得生產力的短期迅速發展。行政機關及其工作人員也有著他們自身的利益，如果不能設計適當的制度進行有效地監督和制約，就極有可能損害公共利益。公共選擇理論認為，政府官員是公共利益代表的這種理想化認識與現實相距甚遠，政府同樣也有缺陷，會犯錯誤，也常常不顧公共利益而追求其官僚集團自身的私利[3]。行政壟斷行為就是行政機關濫用權力的一種較為典型的表現。

5.歷史背景是經濟體制的轉軌。在美國，反托拉斯法制定的目的在于控制私人經濟力量的運用，維護正常的市場競爭機制；在歐洲，歐共體競爭法的目的也是維護歐共體內部的有效競爭以及實現統一的歐共體大市場[4]。兩者的主要內容都是禁止卡特爾、禁止濫用支配地位以及控制可能產生或加強壟斷地位的企業合并，其中并無反對或限制行政壟斷行為的相關內容。反對行政壟斷行為是包括中國在內的經濟轉軌國家所特有的現象，反對行政壟斷行為也構成了這些國家競爭法的當然內容，如匈牙利1990年《禁止不正當競爭法》第63條的規定，保加利亞1991年《保護競爭法》第4條的規定，烏克蘭共和國于1992年頒布的《禁止壟斷和企業活動中不正當競爭行為法》第6條的規定等[5]，這些規定反對濫用行政權力限制競爭行為，特別是禁止國家權力機關和行政機關對個別企業的歧視行為。中國于1993年頒布的《中華人民共和國反不正當競爭法》第7條的規定也明確地禁止了行政壟斷行為。上述均說明了行政壟斷行為是傳統的計劃經濟體制向現代市場經濟體制轉化過程中的產物，是經濟、政治變革未能同步進行的表現。

三、關于禁止行政壟斷行為的一些對策思考

對于如何禁止行政壟斷問題，學者們建議很多，諸如，通過完善反行政壟斷的立法，加大對行政壟斷行為的監督檢查力度等。既然行政壟斷行為是中國經濟政治體制轉軌過程中出現的一種現象，是中國改革過程中出現的問題，那么，正如在民主化過程產生的問題應以更加民主的方法解決一樣，在改革過程中出現的問題同樣應以加快改革的方法來克服。這里首先要加快中國正在進行的經濟政治體制改革，理順各方面關系，同時也應當加快制定和健全有關立法，充分發揮法律對社會經濟政治變革的能動的、積極的反作用，以法律的進步促進體制的變革，以體制的變革為法律的進步提供有力的保障。使得行政壟斷行為的受害方（現實的或潛在的）能運用法律的武器保護自身的合法權益。通過體制的變革和反壟斷法制的完善，雙管齊下，最終解決各種行政壟斷問題。具體說來，可以從以下幾個方面予以努力：

1.加快國企改革步伐，明晰國有企業產權關系。從制度層面割斷國有企業與政府，特別是各級地方政府之間復雜的利害關系；通過公司制等方式確立企業真正的法律上、經濟上的獨立地位，使得國有企業一方面能順利擺脫對政府的依賴，另一方面也能夠順利抵制政府的干預，成為獨立的市場主體。

2.加快財政體制改革，適當平衡各地區、各部門財政收入差別，削弱各種地方保護主義、部門保護主義的內在動機。現在不同地區、部門之間收入差距較大，是保護主義的重要原因之一，因此有必要適當平衡各地區、各部門財政收入差別。具體做法是，在一省或一市范圍內對不同的市、縣以及同一地區不同的行政部門之間的財政收入狀況予以統籌考量，不使彼此之間差距過大，當然也要避免搞平均主義。

3.盡快適應市場經濟體制要求，轉變政府職能。市場經濟條件下的財政是公共財政，政府向社會提供市場主體不愿提供、不能提供的公共產品，滿足公共需要，而不是直接參與市場競爭，或者濫用行政權力干預市場競爭；政府也不能對市場主體厚此薄彼，而應當為維護社會經濟秩序而進行一些正常的經濟管理活動，或為實現對國民經濟的宏觀調控而采取適當而必要的產業政策、財政政策。

4.加強行政法制建設，推進依法行政進程。要進一步明確各級行政部門制定、發布涉及市場管理的規范性文件的權責，防止亂發、濫發干預市場競爭機制的紅頭文件。要減少各種政策性文件的數量，明確法律在政府管理各種經濟活動中的根本性指導地位，限制政策作用的范圍，加大將各種政策轉化為法律的力度。還要進一步促使各級政府及有關行政部門依照法定程序管理市場，而不是濫用行政權力限制正當的競爭活動，或干預企業的經營自主權。

5.推動司法體制改革進程，擴大司法機關對行政壟斷行為的司法權。現在應當依據世貿組織的要求，法院對各種政府行為，包括抽象行政行為和具體行政行為，都應當具有司法管轄權，受害人有權選擇向上級政府申訴或向人民法院提起行政訴訟，以制約行政機關的權力，保證競爭機制的正常有效運轉，保護多數經營者和廣大消費者的合法利益。

參考文獻：

[1] [美] E.吉爾霍恩，W.E.科瓦西克.反壟斷法與經濟[M].北京:

中國人民大學出版社，2001.

[2] 王曉曄.競爭法研究[M].北京:中國法制出版社，1999.

[3] [美]波斯納.法律的經濟分析[M].北京:中國大百科全書出版

社，1997.

[4] 王曉曄.歐共體競爭法[M].北京:中國法制出版社，2001.

[5] 王曉曄.競爭法研究[M].北京:中國法制出版社，1999.

（責任編輯：周 聰）