農民工市民化的政策保障研究

摘 要：農民工向市民化的轉變是中國城市化必然經歷的過程，也是中國社會發展的必然趨勢。農民工為中國城市的發展作出了積極的貢獻，然而，付出與回報卻是不相稱的，嚴重挫傷了農民工的積極性。由于來自制度、政策和觀念等多方面的障礙，尤其是政策上的障礙，已經嚴重影響了農民工向市民轉變的過程，這既不利于農民工在城市中的發展，也不利于城市化的進程及各個方面的發展。鑒于此，主要分析了在農民工市民化的過程中政策上存在的障礙，進而提出相應的對策，以期促進農民工市民化的進程。

關鍵詞：農民工；市民化；政策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）01-0160-02

收稿日期：2012-01-04

作者簡介：謝廷（1985-），男，陜西榆林人，2009級行政管理專業碩士研究生，從事行政管理理論與公共政策分析研究；張宇（1985-），男，河北蠡縣人，2009級行政管理專業碩士研究生，從事領導科學與人力資源管理研究。

所謂農民工市民化就是農民工逐漸向市民轉化的過程，它不僅體現在農民工的身份、社會角色、職業和社會地位的轉變，而且還體現在思想觀念、行為方式、生活方式、價值觀和人生觀等方面的轉變。它是一個全方位的轉變，是中國城市逐漸走向成熟的標志。2010年1月31日，國務院發布的中央一號文件指出，要采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工在城市落戶，實現其市民化。當前，農民工市民化已經成為社會所關注的焦點。農民工市民化不僅是解決“三農”問題的一個重要方面，也是促進城市化進程合理發展的重要因素，它能使城市變得更加和諧、更加人性化。然而由于農民工與市民在政策上的差異，主要包括戶籍政策、就業政策、社會保障政策、收入分配政策和教育政策等，已經嚴重阻礙了農民工市民化進程的順利進行，加劇了農民工與城市、農民工與市民間的矛盾。

一、農民工市民化的政策障礙

（一）戶籍政策的不同阻礙農民工市民化

中國自20世紀50年代形成的城鄉二元戶籍政策，到如今已經有60年的時間了。它的形成造就了中國城鄉二元結構的社會，農村居民與城市居民分屬于兩個不同的社會中。城鄉二元戶籍的核心和本質是防止農村人口大量涌入城市，阻止農村居民的戶籍身份轉變為城市戶籍身份。這也就造成了農民工與城市居民在城市中處于不同的地位。有數據表明，流入城市的農民在城市社會分層體系中處于十分低下的地位上，在全部100種職業的排位中，“進城經商的農民”排在第92位，“進城打工的農民” 排在第94位，而且排在最后十位的職業，都主要是農民工從事的職業。

戶籍政策的差異已經使農民工市民化失去了最基本的保障，它防止農民自由遷徙，在本質上就是農民工和城市市民的不平等。它的差異使農民工在職業選擇、經濟渠道、政治參與、受教育機會以及婚姻等方面都與城市居民不同，受到諸多方面的限制。農民工不僅不能合理使用各種社會資源，而且還有可能把農民工排斥在城市社會服務體系之外，使其難以享受市民的待遇，對農民工的利益造成極大的損害，從而也就嚴重阻礙了農民工市民化的進程。

（二）就業政策的不同阻礙農民工市民化

近些年來，國家逐步加強了對城市農民工的就業培訓力度，以確保農民工能在城市中更好地就業，更好地發展，這說明國家已經認識到了農民工在城市中的重要性。然而，還有很多地方尤其是大中城市在農民工就業、擇業方面設下諸多限制，客觀上抬高了農民工進城就業的門檻，增加了他們的負擔。這種做法實際上對于農村轉移剩余勞動力造成了很多的困難，既不利于農村的發展，也不利于城市自身的發展。

這種有差別的就業政策是缺乏平等性和開放性的，人為地設置就業障礙，限制了農民工的就業范圍，使農民工在城市中失去了市民化的經濟基礎，嚴重影響了農民工的經濟收入，使農民工在根本上就缺少了城市化的經濟條件。

同時，在城市中的農民工大部分屬于“非正規就業”。所謂“非正規就業”就是沒有取得正式的就業身份、地位不很穩定的就業，傳統上大陸叫“臨時工”。這樣農民工的工作既沒有保障，工作收入又低，而且流動性很大，這就更不利于農民工市民化的進程了。

（三）社會保障政策的不同阻礙農民工市民化

中國城市居民和農村居民在社會保障上實行的是兩條路線，國家的政策有明文規定，但是農民工在進入城市之后，他們的社會保障該由誰承擔，是怎樣的，國家并沒有作出詳細的規定。且不說養老和失業保障，因為農民工在企業中，由于流動性強，企業有借口，參保的比例不是很大。特別是醫療保險，因為農民工從事的職業一般都是臟苦累的、城市居民不愿意做的工作，勞動強度大，工作環境差，染病的幾率很大。然而，農民工最怕的就是得病，一次大的醫療支付很可能使自己徒勞一年而無所得。農民工的醫療保險無論是企業，還是城市，他們承擔都很少。例如，對北京某幾個地區的農民工看病花銷進行調查的資料顯示，有59.3%的人并沒有花錢看病，而是仗著年輕挺過去的。另外40.7%的農民工看病的人均支出是885.46元，而他們工作所在的單位為他們看病的平均支出卻僅有72.3元，不足1/12。在調查中，看病花費在400元以上的占45.5%，1 000元以上的占11.9%。從這些資料來看，農民工的醫療保險基本上沒有什么保障。

在現行的有差別的社會保障政策之下，既沒有建立起一套完整的農民工社會保障體系，也沒有將農民工納入到城市居民社會保障體系之中。這種帶有歧視性的社會保障政策，無法滿足農民工的利益需求，無法確保農民工在城市中的合理發展和有效生存，這就嚴重影響了城市農民工市民化的進程。

（四）分配政策的不同阻礙農民工市民化

城市農民工和市民享有的是不同的收入分配政策。先不說再分配政策的平等與否，就是作為初次分配一個重要的內容—工資的分配就有很大的不同。例如，2003年《雜文報》中的一篇報道，一名安徽的農民工在一家保潔公司工作，連續工作了10年，月工資始終是300元錢，且無星期、無假日、無獎金、無加班費、無社會保障。而市民工不管工齡長短，一律都是正式工，有節假日，享受各項保險和福利待遇，月工資至少800元錢，一般都在千元以上，年終還有幾千元的獎金。從這篇報道中可見，農民工與市民的收入分配簡直是天壤之別。

如果說工資低還可以接受的話，那么拖欠工資簡直讓人忍無可忍。據全國總工會的數據，2004年初，全國進程的農民工被拖欠的工資估計在1 000億左右。所以，那一年就出現了溫家寶總理帶頭討要農民工工資的一幕。

城市農民工與市民收入分配政策的不同，不僅使農民工的工資無法得到有效保障，喪失了農民工市民化的經濟基礎，而且也從心理上極大地挫傷了農民工在城市工作的積極性，既不利于農民工在城市中的發展，又阻礙了農民工市民化的進程，不利于城市化的深入發展。

（五）教育政策的不同阻礙農民工市民化

農民工尤其是農民工的子女，其受教育的機會和條件與城市居民是不同的。城市居民及其子女可以在一些條件好的學校學習，而農民工及其子女因戶籍、經濟和社會地位等的不同而受到歧視，被排除在外，只能上一些比較差的學校，接受不到良好的教育。教育政策的人為差別是不利于農民工市民化進程的。

這種有區別的教育政策已經阻礙了農民工及其子女知識文化水平的提高，教育在農民工市民化的過程中起著重要的作用，文化素質的提高是農民工市民化的重要標志。有差別的教育不能有效地提高農民工的文化水平，妨礙農民工向市民的順利轉變。

三、促進農民工市民化進程的有效路徑

鑒于在戶籍政策、就業政策、社會保障政策、分配政策和教育政策等方面存在著諸多障礙，已經影響了城市農民工市民化的進程，我們必須在政策上作出改進，才能有效地解決這些問題，筆者認為可以選擇以下幾條路徑：

（一）積極推進戶籍制度的改革，逐漸掃除城鄉二元戶籍政策

經過近幾年的發展，城鄉之間的戶籍壁壘已有所打破，逐漸地寬松起來。然而，雖然戶籍政策有所寬松，但是高額的落戶費用卻變相地把農民工排除在城市之外，使其難以成為市民。所以說，要從根本上改變這一狀況，就必須進行戶籍制度的改革，逐漸取消城鄉二元的戶籍政策，建立城鄉統一的戶籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”之間的界限，使農民工和市民獲得同樣的身份，同時允許農民自由遷徙，消除由戶籍政策的差異所帶來的身份不平等，真正體現城鄉居民在利用各種社會資源時的平等性。只有做到這些，才能為農民工的市民化提供戶籍政策上的保障，順利實現農民工市民化這一目標。但是，在實際操作上，對不同的城市要區別對待，要一步步地來完成。對于熱點的大中城市要有條件的開放，以免造成城市的擁擠，引起更大的城市社會問題。

（二）積極推進就業制度改革，實行開放平等的就業政策

我們應該積極地消除就業政策的壁壘，保障農民工與市民享有平等的就業權利。放棄把農民工當做外地人的偏見和歧視，與市民一樣，實現同工同酬，堅決避免農民工所從事的具體工作與所獲得的報酬不相稱的情況出現。

同時采取積極的措施，不斷清理和消除針對農民工就業的歧視性政策，制定和頒布積極開放的就業政策，吸收優秀的農民工進入原來只有市民才能從事的工作中。

還要加強對農民工就業的服務力度，規范勞工市場的秩序，打擊一切非法的用工單位和機構，切實保護農民工的利益不受損害，使農民工安全、安心的就業。只有做到這些，才能為農民工市民化提供就業政策上的保障，順利實現農民工市民化。

（三）積極推進社會保障制度改革，實行合理的社會保障政策

長期以來，由于身份的不同，農民工與市民不能享有同樣的社會保障政策，不僅表現在住房政策上，還表現在醫療保險、失業保險等政策上，無一不是受到歧視性的待遇。所以，我們要在這些政策上著手，大力改進社會保障政策，擴大社保的范圍，把農民工納入其中，與市民享有同等的待遇。

但是，我們在上文提到過，農民工具有很大的流動性，所以在制定社會保障政策時必須考慮到這點，先實行有重點和有差別的農民工社會保障政策，待到時機成熟時，再建立統一、規范的社會保障體系。

同時，要鼓勵有條件的城市積極探索適合自己城市情況的社會保障體系，制定有效的社會保障政策，積極推進本城市農民工市民化的進程，促進城市化的發展。只有做到這些，才能為農民工市民化提供社會保障政策上的支持，順利實現農民工市民化。

（四）積極推進收入分配制度改革，實行合理的分配政策

在同一單位從事同一工作的農民工和市民相比較，市民的工作報酬不僅要比農民工高，而且還有節假日、加班費、獎金等，同時工作收入要比農民工有保障得多。農民工與市民在分配政策上存在著很大的差異，所以我們要改進分配政策，消除因身份的不同而差別對待的觀念，應該一視同仁，實行同工同酬，做到不拖欠農民工的工資，給農民工應有的待遇。同時，各個城市還要積極運用再分配政策的各種杠桿，調節過高者的收入，加大對農民工的財政補貼，合理改善農民工的生活待遇，相對提高農民工的收入，使農民工更好地融入到城市生活之中。只有做到這些，才能為農民工市民化提供分配政策上的保障，順利實現農民工市民化。

（五）積極推進教育制度改革，制定合理的教育政策

城市要承擔對農民工及其子女教育的義務和責任，打破農民工及其子女和市民子女有差別教育的局面，各城市政府要加大對農民工及其子女教育的投資，推動學校教育的發展，還要采取各種各樣的教育政策以保障農民工及其子女受到良好的教育。同時，要積極引入社會力量，引起社會對于農民工子女教育問題的重視，使社會力量成為解決農民工子女受教育問題的一個長效機制，在最大程度上使農民工受教育，提高他們的知識水平和文化素質。

同時，我們還要加大對農民工的培訓力度，為農民工市民化提供素質上的支撐。政府要頒布各種政策，保證農民工能夠獲得良好的職業技能培訓，拓寬農民工的職業選擇范圍和就業渠道，提高他們的職業技能和素質，使農民工成為一支有技術、有能力，能夠為城市的發展作出積極貢獻的力量，進而實現農民工向市民的轉變，只有做到這些，才能為農民工市民化提供教育政策上的保障，順利實現農民工市民化。

由此可見，實現農民工社會化是一個長期而艱巨的工程，這需要政策方面的大力保障，實現農民工市民化的目標，既是城市化發展的要求，也是形成城市良好的人際關系，構建和諧社會的要求。

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（責任編輯：周 聰）