農村集體土地流轉中耕地資源保護的法制建構

摘 要：受利益的驅動，加上工業化和城市化的進程，農村集體土地流轉發展起來了，且法律也在為迎合經濟的需要而對集體土地流轉制度不斷完善。但是對于其中的耕地資源保護問題卻被忽略了，耕地資源遭受嚴重破壞，這已經嚴重影響到了耕地資源的數量和質量，影響到了糧食安全、國家安全，而目前的法律沒有就集體土地流轉中的耕地資源保護作出規定，因此，必須修訂完善現有法律、制定新的法律，以保障耕地資源的可持續利用。

關鍵詞：農村；集體土地流轉；耕地資源；法制

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）01-0158-02

收稿日期：2012-01-10

基金項目：河南省教育廳軟科學基金項目《關于中國集體土地流轉制度的合理構建研究》（2011A630056）的階段性成果，項目主持人：唐戰立

作者簡介：馮振強（1977-），男，河南新鄭人，講師，碩士，從事環境法研究。

土地是人類環境和自然資源的重要組成部分，是人類賴以持續存在和發展不可或缺的條件，中國春秋時代的思想家管仲就已提出：“地者，萬物之本原也，諸生之根苑也。”而耕地更是其中的核心要素，因為耕地是人類所需食物的主要源泉，是農業生產發展的重要物質基礎[1]，是農民的主要依靠和收入來源，是農村存在的特征和基礎。因此，保護耕地資源的安全，就是保護農業和其他產業的生命線、保護農村經濟和其他產業經濟的生命線、保護糧食和國家、民族的生命線。黨和國家一直以來也將保護環境和土地作為中國的一項基本國策。為此，制定了一系列法律、法規來規范開發、利用和保護耕地資源的行為，以期達到保護耕地的最佳效果，但是，耕地數量的遞減和質量、功能的疊降現狀并沒有根本的改觀。學界部分專家學者也從法律的角度對耕地資源保護建言獻策。但筆者認為，不管是立法或學界的法律建議都在很大程度上忽略了對耕地資源有重大影響的農村集體土地流轉行為，忽略了對流轉主體應在耕地資源保護中的法律規制。本文希冀從被忽略的視角探討建構對耕地資源保護的法制體系。

一、農村集體土地流轉

1.農村集體土地流轉的闡述。為了實現工業化和城市化，在國民經濟高速發展的很長時間里，農業、農村和農民的發展及利益往往被忽略或犧牲了，由此產生的差距與不平等現象滋生了各種各樣的矛盾。為化解三農存在的問題，盤活農村經濟、改善農村集體土地的使用效益、提高農民收入，國家設置并健全了農村集體土地流轉制度，這個制度集中體現在十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展的若干重大問題的決定》中。不過農村集體土地流轉制度的設置與創新的根本目的和價值取向是協調各方利益，讓農民獲得更大實惠，也就是說農村集體土地流轉制度是一個經濟制度。

從中國土地所有權的形式來看，農村集體土地流轉分為使用權的流轉和所有權的流轉。所有權的流轉主要發生在“農轉非”的場合，即農村集體所有的土地經過流轉，其所有權主體變更為國家。其他形式的農村集體土地流轉全部為使用權的流轉。

2.農村集體土地流轉中耕地資源遭受的破壞。在經濟和社會轉型的大潮中，工業化和城市化的擴充需要占用大量的土地。從中國目前的現狀來看，流轉中的農村集體土地大多表現為農用地，但自其產生之初就被烙上“經濟”印記的農村集體土地流轉制度，價值取向過于單一，特別是在土地資源總量恒定的情況下，忽視對耕地資源的保護，一味地謀發展、謀效益，勢必造成耕地資源的有限性與經濟發展的無限性之間的矛盾，而由于受經濟發展可能帶來的物質誘惑、官員的政績促動等因素的影響，必然會出現犧牲耕地資源、讓位經濟發展的局面，目前耕地資源遭受破壞的現狀已經充分說明了這個問題。這根本上就是與科學發展觀及可持續發展理論相違背的。因此，在農村集體土地流轉中必須將保護耕地資源作為一個重要工作，從法律、行政和政策等多方面加強實施，才能真正實現資源、社會和經濟的可持續發展。

二、中國關于耕地資源保護的法律體系及其缺陷

（一）有關對土地流轉中耕地資源保護的法律體系

耕地資源的特殊功能決定了國家的立法必須對耕地特殊對待，特別是對于土地流轉過程中的耕地資源進行保護更是在很多法律中都有體現。不過早期的相關規定主要體現在一些規范性文件中，而關于耕地保護的專門法規出臺較晚。按照制定時間先后主要有：國務院于1981年發布的《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》、1982年發布的《國家建設征用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》、1983年發布的《關于制止買賣、租賃土地的通知》、1986年發布的《加強土地管理、制止亂占耕地的通知》；1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》（最新于2004年修正）及1998年發布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》、1987年發布的《土地復墾的規定》和《耕地占用稅暫行條例》、1993年發布的《中華人民共和國農業法》（2002年修訂）、1998年修訂頒布的《基本農田保護條例》、2002年發布的《中華人民共和國農村土地承包法》、2005年農業部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及其他的地方性法律法規。關于耕地的法律保護還體現在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國礦產資源法》及《中華人民共和國刑法》等法律中，當然，也包含相關的司法解釋，如最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋。據此來說，中國關于耕地資源保護的法律形式是比較完備的，不過因為其中存在著諸多的缺陷，再加上各方面利益的糾葛，造成執法方面的惰性、多向性或不均衡性，以至于其并未產生應有的良好效果。

（二）保護耕地資源的有關法律存在的缺陷

1.對耕地資源保護的法律規范龐雜，分布散亂，沒有形成一個邏輯縝密、內容較為合理完整的法律體系，且無專門的《集體土地流轉法》或《耕地資源保護法》，也無基本的、高位階法律。且“政”出多門，在不同利益的驅使下，規范的制定體現了不同的傾向，造成了法律在事實上的沖突，還存在制度或機制協調方面的缺乏。同時，中國的立法工作一貫遵循宜粗不宜細原則，部分法律規范只作了概括性或模糊性的規定。

2.在政策導向影響下，立法的價值取向定位是一切為了發展，尤其是經濟發展。前述法律雖然對土地流轉進行了規范，也對耕地資源保護進行了規范，但是卻沒有將二者結合起來進行規范的。我們知道土地流轉是為經濟發展增加活力因子，對土地流轉的規范主要是為了經濟發展的有序，而耕地資源的保護是為了耕地的可持續利用。沒有將土地流轉中的耕地資源保護予以闡述、重視，本身就是沒有協調好經濟與資源之間的矛盾統一關系，這與科學發展觀、可持續發展理論是相違背的。

3.法律缺乏對政府管理職責的規制。在前述法律中，不管是在土地流轉中的管理職責，還是在耕地資源保護方面的職責，都是在強調政府在其中的權力。即使是在出現相關問題，需要政府去解決時，也強調的是政府有權去做，那么我們也可以理解為政府也有權不去做。因此，在目前的法律中，仍然遵循的是“權利本位觀”。同樣的，在政府不作為或亂作為的時候，雖有法律責任的規定，但是在缺乏外在監督及檢舉、控告途徑的情況下，兼具“裁判與運動員”兩種身份的政府追究自己的可能性及程度又有多大？

4.很多法律規范存在著不可操作性。如《中華人民共和國土地管理法》第36條第一款中的“可以利用劣地的，不得占用好地”中的好壞地如何統一衡量；第42條規定“用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾”，那么在土地總量一定，而全部被開發的情況下，又怎么去復墾？《中華人民共和國環境保護法》第6條規定一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。但是向誰檢舉和控告及怎么檢舉和控告卻均無規定。

5.征地補償標準、耕地使用稅額度偏低，與市場價值和實際收益差距甚大，出現了成本與收益的失衡。造成了很多人付出較小成本就占有、利用了很大的耕地資源，在沒有規定應當如何合理利用耕地資源的情況下，必然造成耕地資源的浪費與破壞。

三、農村集體土地流轉中耕地資源保護的法制完善建議

在經濟利益的驅動下，土地流轉中的當事人只想最大限度地利用耕地資源，且關于土地流轉的政策、法律在此影響下，多是考慮如何讓土地流轉獲得更大的空間，而忽略了其中的耕地資源保護問題。因此，我們必須以“義務本位”原則為指導，建立健全農村集體土地流轉中的耕地資源保護的機制。

1.由國務院牽頭，與耕地保護、流轉、利用相關的部門共同參與，制定《集體土地流轉法》。當然，本法并不是諸多學者所主張的純粹的土地流轉機制的建立，也不是摻入耕地保護只言片語的法律，而是以協調發展與資源關系，注重耕地資源合理利用和保護，以保障可持續發展為原則，統籌集體土地流轉中的耕地資源保護問題的，一個基本的、綜合性的法律。制定本法應以憲法為依據，具體規定在土地流轉中使用、保護耕地的原則、措施、參與人、激勵或獎懲機制、法律責任等，彌補其他法律存在的不足；明確農村集體土地的產權及收益制度，明確農村集體組織在土地流轉中的重要地位，建立一個有效保護耕地資源的土地流轉機制。

2.修訂完善現有法律，以較為明確具體、合理、易操作的規范為主導。如其中占用耕地進行復墾的規定，往往流于形式，因此就可以取消這樣的規定，代之以補償或耕地占用稅（費），這樣會更切合實際。增加耕地所有人、使用權人的監督、審核義務和耕地使用人的合理使用和保護義務。將保護和合理使用耕地資源作為土地流轉合同中的一項強制性條款，并規定相應的違約責任。完善征地制度和稅收制度，參照市場指標，改變目前耕地使用費用與收益差距巨大的情況，提高現有的征地補償標準和耕地占用稅，減少對耕地的覬覦，減少耕地的占用和浪費、破壞，維持耕地的數量和質量及功能，實現生態資源和經濟效益的雙贏。關于這一點，在山東萊陽租地進行農業經營的日本朝日綠源公司已經給我們上了一堂很好的生態課。

3.加強對政府及其工作人員的規制。因為權力使然，所有的土地流轉行為都直接或間接地與政府及其工作人員產生聯系，特別是耕地的大量或特殊使用必須經過相關政府部門的審批方可進行。但是，現實中政府及其工作人員的失職及濫用職權的存在，造成耕地被違法征用、使用，而違法者又有部分逍遙法外，嚴重影響到了法律和政府的威信。因此，法律必須有針對性地加強對政府工作人員的監督、約束、限制，加重相應的制裁措施，保證政府及其工作人員的監督職責合理有效實施，保證其行政及執法行為向保護耕地資源傾斜，保障一個良好的耕地管理秩序。

4.盡快制定《環境公益訴訟法》。耕地資源最終是關系到公共利益的。因此，一切單位和個人均有權力對破壞耕地資源的行為提出控告，以保障生態整體的良好運行。公益訴訟是指公民或單位為了保護環境與資源，根據法律規定的權利和程序代表社會公眾或社會公共利益而對不履行環境社會責任或履行不全面的單位或個人向法院提起訴訟，進行司法救濟的途徑。其中的控告對象應當體現土地流轉當事人、控告范圍應當體現土地流轉過程中所發生的破壞耕地資源的行為。從而解決目前控告、檢舉無法可依的問題。

5.完善《環境監測法》和《環境影響評價法》，加強對耕地征用、使用和恢復等行為的監測和評價，加強對耕地數量、質量的監測，及時反饋有關數據信息；盡快制定《環境信息法》、《環境規劃法》、《環境許可法》和《環境教育法》，及時準確地建立和公布耕地資源的有關檔案和信息，確定開發、利用、保護和恢復耕地的時間與空間，并設計為實現目標所需要的措施，對涉及耕地使用的行為嚴格審批，對廣大耕地征用、使用人從多途徑、多方面進行教育，使其樹立節約和合理利用耕地資源的意識。

參考文獻：

[1] 周珂.環境與資源保護法:第2版[M].北京:中國人民大學出版

社，2010:283.（責任編輯：栗 玲）