我國食品安全管理的制度缺失及完善

食品安全關系到老百姓的切身利益和社會的和諧穩定。近年來我國食品安全事件頻發，嚴重威脅公眾的健康和生活，給社會造成了極大的恐慌。究其原因，這是與我國食品安全管理制度存在的缺陷和漏洞分不開的。如何創新和完善現行食品安全管理體制，對食品安全進行及時有效的管理，已經成為我國公共管理的重要課題。

一、完善食品安全監管制度

1.建立符合國情的監管體制和運作機制

當前，我國食品安全監管實行分段管理模式，農業、工商、環保、質檢、衛生各管一段。這種管理模式由于分工和責任不明確，容易造成政出多門、相互沖突、效率低下的局面：事前監督相互指望，形成交叉模糊地帶和管理空檔；一旦發生食品安全事件，又互相推諉；有些環節，同時有好幾個部門在管，而有些環節卻沒有一個部門管。并且，部門之間的協調配合以及各自的部門利益都會影響整個食品監管體系的有效運轉。[1]因此，應本著“統一、精簡、高效”的原則，積極推進食品安全管理體制改革，進一步理順管理體制，優化行政部門設置和職能分工，盡量避免交叉和重復，提高管理效率。在著眼于國情和食品鏈特點的基礎上，建立全國統一的跨部門的食品安全管理機構，統一組織、協調、管理與食品有關的全部工作，防止各部門因自身利益及專業偏見而導致政策混亂，為處理部門之間的權限糾紛提供一個各方都共同認同和接受的規則體系。通過協調一致的立法、監控、檢測、執法、科研、教育等，對“從農田到餐桌”的各個環節進行有效的管理。同時，進一步理順管理體制，優化行政部門設置和職能分工。

2.完善食品安全標準體系

目前，我國的食品標準，無論與食品安全形勢的實際需求，還是與國際食品安全基本標準相比，都存在較大差距。有些標準長期不變，有些標準與國際標準差別過大，如我國乳品標準就曾被批評為是“世界最差標準”。食品安全標準體系應該適時更新食品安全標準，增加食品安全種類，加大對目標企業安全標準的研究，盡快全面地與國際接軌，進一步消除食品安全標準多、亂、舊的現象。

3.加強食品準入和召回、銷毀制度

加強食品準入制度，從源頭抓起，對食品進入市場進行審查，杜絕假冒偽劣食品進入市場。對于要進入市場并且檢驗合格、符合生產獲證范圍的產品，必須加印(貼)準入標志，否則不得進入市場。同時加強食品銷毀和召回制度，及時從市場和消費者手中召回缺陷食品，予以更換、賠償，以防止危害發生或擴大。

4.倡導企業自我管制和第三方管制

激勵企業自我管制，是成熟市場經濟發展趨勢，有助于降低政府監管成本。第三方作為公共經濟主體之一，主要包括志愿團體、社會組織或民間協會等。第三方在向社會提供公共產品和公共服務方面有自己獨特的優勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務，對生產銷售者進行社會監督，進行安全風險評估。

二、完善食品安全信息公開制度

目前食品領域信息化程度還不高，信息技術和信息體系還不發達，缺乏先進的信息管理手段和方便的信息共享途徑，尚未形成從農田到餐桌的食品安全生產和監控體系。而且，新聞媒體在食品安全監督中失語現象嚴重，報道滯后，尤其是數量眾多的地市級媒體在食品安全事件中往往沒有積極作為。

1、保持快速、暢通的食品安全信息公開渠道

食品安全管理部門要堅持以主動公開為主體、以申請公開為補充，建立規范化、日常性的信息發布制度和平臺，保證信息公開渠道暢通運行。通過電子政務、新聞發布會、廣播、電視等便于公眾知曉的方式向公眾提供準確、及時、客觀的食品安全信息，使公眾第一時間了解食品安全問題是什么、如何發生、對人體健康有何影響、相關部門如何處置、結果如何等信息。從信息源來看，食品安全信息至少包括食品的來源、評價依據、結論等基本內容，食品監督檢查信息至少包括產品名稱、生產企業、產品批號以及存在食品安全問題的具體項目等內容。具體包括：（1）重點食品安全信息；（2）食品企業信息；（3）食品安全趨勢信息；（4）食品安全警示信息；（5）放心食品公示；（6）相關新聞通告；（7）管理部門政務公開；（8）相關法律法規及政策。（9）問題食品曝光臺（投訴舉報服務）。

2.建立食品安全信息的交流與反饋機制

在食品安全監管過程中，職能部門要了解其公開的食品安全信息是否全面，能否符合公眾需求，就要靠公眾的評價和信息公開的效果來檢驗。信息反饋就是在經濟系統正常運行中，將各種指令（決策）的執行情況返送給有關管理部門和領導者（即決策者），便于作出新的指令。食品安全管理部門可以通過召開座談會、印發調查問卷、設置意見登記簿等方式來獲取公眾對食品安全信息的反饋。通過建立食品安全信息交流與反饋機制，食品安全管理部門可以進一步了解市場和社會對食品安全信息的需求與消費者的心理，從而調整發布內容，改進服務形式，拓寬發布渠道，使更多公眾能夠以快捷便利的方式獲取所需的食品安全信息。

3.鼓勵新聞媒體積極參與監督工作

在食品安全事件中，媒體作為信息的載體與傳遞者，有著敏銳的洞察力和足夠的公眾信服力。因此，它在公共危機事件中的社會角色是公共輿論的傳播與信息引導者，在引導公眾輿論時也有著絕對的優勢。當食品安全影響到公眾的生命安全時，作為社會信息渠道的新聞媒體應該負責任地及時披露相關信息，切實保障公眾知情權并正確引導輿論。政府也要創造寬松有利的環境鼓勵新聞媒體開展廣泛深入的輿論監督工作，大力支持并且積極配合新聞媒體對食品安全案件的調查和報道，使之更好地發揮輿論監督導向作用。

三、完善食品安全事件賠償制度

目前，我國食品安全事件的賠償制度還存在不少缺陷，比如處罰過輕，處罰遠低于違法收益，因此懲罰性賠償不能充分發揮其真正作用。又如，對食品安全事件的賠償訴訟，我國實行的仍然是誰主張誰舉證的原則，然而消費者舉證證明食品不符合安全標準頗有難度。

1.加大處罰力度，完善食品消費懲罰性賠償

應當加大對食品安全違法行為的處罰力度，如對違法者追究刑事責任、處以高額罰款等。提高違法者的違法成本，使其不敢輕易以身試法。例如美國法律規定，無論金額大小，只要有制假或售假的行為就構成犯罪，處以25萬美元以上100萬美元以下罰款，并處5年以上監禁。由于制裁措施嚴厲，違法成本很高，經營者不敢輕易以身試法。

2.食品安全訴訟確立舉證責任倒置原則

由于食品安全標準復雜、檢驗成本高、專業性強等原因，消費者對舉證往往力不從心。《食品安全法》第 4 章食品生產經營專門規定了食品生產經營者的責任和義務，相比之下，食品生產經營者距離其履行法定義務的證據最近，因而應當承擔證明自己履行了法定義務的責任。

3.建立食品安全事故國家先行賠償制度

在重大食品安全問題引發的糾紛中，消費者往往處于弱勢。國家先行賠償，首先讓權益受損的消費者得到賠償和補償，而后由政府部門依法向責任廠商追償，并依情節輕重，進行處罰。這樣既可大大減少問題食品的訴訟率，也能夠有效改善受害者在賠償問題上所面臨的久拖不決的被動局面。三鹿奶粉事件中政府曾先行墊付醫療費用并實施救助，最快速度、最大程度解決了受害者的經濟壓力，充分體現了一個國家的能力和對人民的關懷，取得了良好的社會效果和示范效應。

在國家先行賠償制度建立的同時，應考慮設立食品安全行業賠償基金，對那些在食品安全方面存在高風險的行業，由行業內企業出資建立賠償基金，同時廣泛吸收社會捐助以及相關企業的投入，作為國家實施先行賠償的主要資金來源。

四、完善食品安全管理行政問責制度

在食品安全管理中，嚴重影響管理績效、極大損害政府公信力的問題是食品安全管理相關、機構及人員不作為或執法不嚴，甚至存在“養魚執法”或“釣魚執法”現象。而目前我國相關的問責制度相當缺失，如立法缺位、問責前提條件不明確、隨意性較大、適用范圍偏狹窄、責任形式不具體等，導致對行政不作為或執法不嚴難以追責。

1.完善食品安全管理行政問責制法律及其配套制度

一方面，健全行政問責制立法。要加快《行政問責法》的立法進度，并在該法中明確列出食品安全管理行政問責的相關法律規定，厘清食品安全管理行政問責的主體、客體、標準、方式、程序、救濟等。另一方面，完善行政問責制配套制度。包括：（1）建立和完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執行標準、執行程序、執行時效，為食品安全管理行政問責提供可依據的科學標準。（2）制定食品安全管理責任人懲處后的行政救濟條例。建立“問責干部”復出任用的科學機制，重點設計復出職位、復出條件和復出程序，并與現有的制度規定相銜接，充分尊重公民在官員復出任用中的民主權利。通過程序的規范，保障人民群眾的知情權、表達權、參與權和監督權在整個復出任用中的實現。

2.明確食品安全管理行政問責運行機制

一是明確問責主體權限，強化異體問責作用。加強媒體問責力度，保證媒體問責的客觀性。促使公民參與問責，構建公民參與監督問責的制度平臺。二是明確問責客體責任層次。根據突發食品安全事件危害大小、影響程度、責任機關及責任人的級別對各級別問責進行相應的規范，建立食品安全行政問責層級體系。三是引進行政首長問責制。對后果嚴重、社會影響較大的食品安全事件可引進行政首長問責制。依靠行政首長的權威建立多元一體的矩陣式多部門聯合監管體系和部門聯動的快速反應機制，并將食品安全責任納入其績效評價和績效管理系統。

3.構建全社會性的行政問責文化

核心是破除“官本位”思想，建立以“民為本”思想為核心的新政治道德。即樹立法治觀念，形成依法問責的行政問責文化，破除行政問責過程中的“權力崇拜”文化。一方面要提升公務員的公共道德、職業道德水平和業務水平，深化其對行政問責制的認識；另一方面要提升公眾參與行政問責的積極性，使全社會形成一種健康、向上、民主的行政問責文化氛圍。

五、結束語

享用安全食品是每個人的基本生存權利，食品安全監管是政府及社會義不容辭的責任。但是近年來，我國食品安全事件頻現，嚴重侵害了消費者的合法權益，給消費者的身心健康造成了巨大傷害，也大大影響了政府的公信力。雖然，我國的食品安全監管制度在不斷地完善，并且已經取得了很大的進步，但仍存在不少問題，完善我國食品安全監管仍然任重道遠。我們相信，在不斷總結經驗教訓和借鑒國際先進技術和管理經驗的基礎上，經過全社會的共同努力，我國的食品安全監管制度定會更加完善。

(西華師范大學商學院；西華師范大學后勤產業集團 )