西北民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生資助政策面臨的困境及規(guī)避途徑

【摘 要】“兩免一補(bǔ)”及“新機(jī)制”的實(shí)施為西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生提供了就學(xué)的機(jī)會(huì)，提高了該類(lèi)地區(qū)小學(xué)入學(xué)率和小學(xué)升初中的升學(xué)率。但在該機(jī)制落實(shí)的過(guò)程中，新的社會(huì)問(wèn)題接踵而至。本文分析了當(dāng)前貧困學(xué)生就學(xué)資助政策面臨的困境，并提出了應(yīng)對(duì)措施。

【關(guān)鍵詞】西北少數(shù)民族地區(qū) 農(nóng)村義務(wù)教育 貧困學(xué)生 就學(xué)資助政策

西北少數(shù)民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，貧困強(qiáng)度指數(shù)較高。在西北地區(qū)6省（區(qū)）國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣中，少數(shù)民族自治縣就占了92個(gè)，占總貧困縣數(shù)的52.8％，貧困覆蓋率高成為制約該類(lèi)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸。2006年西部農(nóng)村地區(qū)全面實(shí)施的義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”學(xué)生就學(xué)資助政策，確實(shí)減輕了農(nóng)村貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)，使民族地區(qū)兒童接受義務(wù)教育有了基本保障。但在研究中發(fā)現(xiàn)，“兩免一補(bǔ)”及新政策的實(shí)施也面臨著諸多困境，亟待學(xué)界及相關(guān)職能部門(mén)繼續(xù)關(guān)注。

一、就學(xué)資助政策面臨的困境

1．資助政策面臨“新讀書(shū)無(wú)用思想”的考量

“二免一補(bǔ)”實(shí)施最初幾年確實(shí)讓西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困家庭的許多孩子看到了希望，一度掀起了輟學(xué)兒童重返校園的高潮，小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率也保持了較高的水平。統(tǒng)計(jì)顯示，2006年西部地區(qū)有20萬(wàn)名輟學(xué)學(xué)生重返校園，甘肅、寧夏、青海等少數(shù)民族地區(qū)的小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率分別達(dá)到96%~99%的較高水平，連基礎(chǔ)最弱的西藏小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率也達(dá)到了93.1%的歷史最高水平。但近年這種勢(shì)頭開(kāi)始下降，特別是“新讀書(shū)無(wú)用”思想的蔓延，資助政策面臨現(xiàn)實(shí)生活的嚴(yán)峻考量。一是就學(xué)成本不斷提高，廣大農(nóng)村家庭難以承受。從小學(xué)到大學(xué)，學(xué)生各項(xiàng)支出成倍增長(zhǎng)。有人做過(guò)測(cè)算，“西部地區(qū)一個(gè)大學(xué)生每年平均支出7000元，相當(dāng)于貧困地區(qū)9個(gè)農(nóng)民一年的純收入”，這對(duì)于貧困地區(qū)普通家庭是個(gè)不小的投入，對(duì)于貧困家庭更是難以承受的負(fù)擔(dān)。二是大學(xué)生就業(yè)難的問(wèn)題嚴(yán)峻，花費(fèi)巨額費(fèi)用大學(xué)畢業(yè)卻找不到工作。過(guò)去靠高考改變命運(yùn)的農(nóng)村青年、家長(zhǎng)看不到上學(xué)的希望，所以權(quán)衡利弊負(fù)債上學(xué)不如及早打工，資助政策難解人們對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的精細(xì)考量。高昂的學(xué)習(xí)費(fèi)用加上就業(yè)形勢(shì)艱難，使很多農(nóng)村貧困家庭陷入“高投入，零回報(bào)”的困境，增加了對(duì)就學(xué)的絕望心理。

2．資助政策難以填補(bǔ)農(nóng)村學(xué)校改革的現(xiàn)實(shí)需要

近年來(lái)，隨著西北地區(qū)退耕還林、還草、還牧政策的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口開(kāi)始涌進(jìn)城市，農(nóng)村學(xué)校生源銳減，學(xué)校布點(diǎn)撤并成為重要舉措。各地在整合資源更好發(fā)展教育的同時(shí)不可避免地帶來(lái)了新一輪的“上學(xué)難、上學(xué)貴”的問(wèn)題。產(chǎn)生該問(wèn)題的直接原因就是農(nóng)村學(xué)校布點(diǎn)減少無(wú)法就近入學(xué)而產(chǎn)生的就學(xué)“隱性成本”的提高。盡管“兩免一補(bǔ)”落實(shí)了，但撤校并校后產(chǎn)生新的就學(xué)支出增加了，例如住宿費(fèi)、伙食費(fèi)、生活費(fèi)、交通費(fèi)等費(fèi)用，甚至一些農(nóng)村家庭因此被迫進(jìn)城為孩子租房而產(chǎn)生高昂的租房費(fèi)，增加了就學(xué)的邊際成本。比較而言，農(nóng)村家庭在撤校并校后對(duì)于孩子就學(xué)支出的負(fù)擔(dān)比以前更加沉重，所獲資助顯得杯水車(chē)薪，從而造成了新一輪的學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象，這偏離了資助政策設(shè)計(jì)者的初衷。可見(jiàn)，就學(xué)資助政策應(yīng)該實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，面向廣大農(nóng)村教育改革的實(shí)際，因地制宜，資助無(wú)論是從標(biāo)準(zhǔn)上、還是覆蓋面上都應(yīng)該水漲船高，資助方顯實(shí)效。

3．資助政策對(duì)流動(dòng)人口子女的關(guān)照不夠

當(dāng)前，流動(dòng)人口子女“就學(xué)難，享受相應(yīng)的就學(xué)資助政策更難”的問(wèn)題十分突出，一是該類(lèi)學(xué)生跟隨父母進(jìn)城學(xué)習(xí)，按照我國(guó)現(xiàn)有體制很難享受戶籍所在地義務(wù)教育階段貧困學(xué)生就學(xué)資助政策的支持。二是各流入地習(xí)慣于把流動(dòng)人口的學(xué)齡子女當(dāng)作本地義務(wù)教育體制外的求學(xué)對(duì)象，因此他們?cè)谏龑W(xué)錄取條件、接受困難救助等方面無(wú)法享受城市同齡學(xué)生同等的教育機(jī)會(huì)和資助待遇。盡管近幾年國(guó)家采取了一些對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)問(wèn)題的宏觀干預(yù)措施，但力度不夠，使流動(dòng)人口子女中有相當(dāng)一部分仍處于失學(xué)或輟學(xué)狀態(tài)。三是資助標(biāo)準(zhǔn)乏力。當(dāng)前，對(duì)于這些流動(dòng)兒童如何實(shí)施“兩免一補(bǔ)”或相應(yīng)的就學(xué)資助，國(guó)家還沒(méi)有制定出實(shí)施細(xì)則。政策指向不明朗，具體落實(shí)環(huán)節(jié)往往呈現(xiàn)諸多紕漏。

4．資助政策對(duì)民辦學(xué)校的扶持不得力

《 中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法 》第三十三條中明確規(guī)定：民辦學(xué)校受教育者與公辦學(xué)校受教育者享有同等法律地位。但從目前就學(xué)資助政策在少數(shù)民族地區(qū)的落實(shí)情況看，明顯地存在著對(duì)于民辦學(xué)校的不重視甚至誤讀，“民辦中小學(xué)校學(xué)生沒(méi)有被納入政策范圍”[1] 而形成新一輪的教育不公平現(xiàn)象。一是資助政策在民辦學(xué)校的落實(shí)步伐緩慢，已經(jīng)影響了民辦教育的良性發(fā)展。由于資助政策在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的落實(shí)沒(méi)有同步，民辦學(xué)校學(xué)生因享受不到資助和補(bǔ)貼紛紛轉(zhuǎn)學(xué)。例如2006年僅寧夏某一地區(qū)6所民辦中小學(xué)校就有2000多名學(xué)生因享受不到國(guó)家“兩免一補(bǔ)”補(bǔ)貼而轉(zhuǎn)向公辦學(xué)校，民辦學(xué)校面臨生源危機(jī)。從調(diào)研中了解到，西北部分少數(shù)民族地區(qū)也實(shí)施“山區(qū)農(nóng)村學(xué)校營(yíng)養(yǎng)早餐工程”，但這樣一項(xiàng)惠民政策也僅限于公辦學(xué)校。近年來(lái)專(zhuān)家、學(xué)者、人大代表、民間組織通過(guò)不同的方式呼吁“‘兩免一補(bǔ)’應(yīng)惠及民辦中小學(xué)生”，也促成了相關(guān)政策的出臺(tái)，但從總體上講，支持不得力、進(jìn)展緩慢、受益面窄。

5．資助政策面臨地方財(cái)政的乏力而影響實(shí)效

根據(jù)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)原則，“兩免一補(bǔ)”專(zhuān)項(xiàng)資金中央財(cái)政負(fù)責(zé)安排提供免費(fèi)教科書(shū)資金，省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)安排減免雜費(fèi)資金，縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)安排補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金。“縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，各地視財(cái)力和生活水平情況，確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。”但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西北少數(shù)民族地區(qū)來(lái)講，往往因?yàn)榈胤截?cái)政經(jīng)費(fèi)緊張，經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)撥付到位而影響資助的落實(shí)。以寧夏為例，全區(qū)23個(gè)縣（市），1/3是國(guó)家級(jí)貧困縣，這些縣自身財(cái)政收入十分有限，有的縣財(cái)政每支出1元錢(qián)就有0.95元來(lái)自于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，只有5分錢(qián)是屬于自己的收入。基層財(cái)力匱乏，貧困寄宿生生活補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金難以及時(shí)到位，或者寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資助比例整體偏低，無(wú)法按省定標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。

二、如何規(guī)避政策困境

1．加強(qiáng)政策宣傳，積極化解各類(lèi)畢業(yè)生就業(yè)難的問(wèn)題

一是加強(qiáng)資助政策及典型案例的宣傳力度，介紹國(guó)家對(duì)各類(lèi)貧困生的資助政策，讓更多貧困家庭的孩子看到上學(xué)的希望；介紹享受資助政策成長(zhǎng)成才的優(yōu)秀學(xué)生案例，讓貧困的家庭鼓足信心支持孩子上學(xué)讀書(shū)。二是進(jìn)一步化解各類(lèi)畢業(yè)生就業(yè)難的問(wèn)題，以消弭貧困家庭對(duì)就學(xué)出路的懷疑和絕望心理。

2．提高對(duì)農(nóng)村學(xué)生的資助力度

一是提高資助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)撤校并校后就學(xué)路途遙遠(yuǎn)的學(xué)生不僅免學(xué)雜費(fèi)和教材費(fèi)，而且還應(yīng)增加因就學(xué)遠(yuǎn)形成的新的教育支出的補(bǔ)助，如寄宿費(fèi)、生活補(bǔ)貼、交通補(bǔ)助等。二是資助標(biāo)準(zhǔn)與各地實(shí)際消費(fèi)水平對(duì)應(yīng)。[2]例如對(duì)于西部少數(shù)民族地區(qū)國(guó)家級(jí)貧困縣的寄宿生，其生均補(bǔ)助建議由中央和省級(jí)財(cái)政全額補(bǔ)助，具體落實(shí)可采用彈性標(biāo)準(zhǔn)。三是進(jìn)一步擴(kuò)大資助范圍。西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困面較大，建議進(jìn)一步擴(kuò)大資助范圍甚至對(duì)農(nóng)村學(xué)生就學(xué)資助進(jìn)行全覆蓋。

3．加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)兒童和民辦學(xué)校學(xué)生的資助

一是進(jìn)一步規(guī)范對(duì)流動(dòng)兒童的就學(xué)資助。流動(dòng)兒童家庭多為經(jīng)濟(jì)困難家庭，流動(dòng)兒童從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市就學(xué)成本提高，加強(qiáng)對(duì)該類(lèi)學(xué)生群體的資助是控輟保學(xué)的重要措施。首先要將流動(dòng)兒童全部納入資助范圍，其次在資助政策上可考慮經(jīng)費(fèi)跟著學(xué)生走的原則，可享受流入地貧困學(xué)生同樣的資助待遇。二是盡快全面落實(shí)民辦學(xué)校貧困學(xué)生就學(xué)資助政策，使在民辦學(xué)校就讀的學(xué)生也享有與在公辦學(xué)校就讀學(xué)生同樣的公共財(cái)政資助。

4．繼續(xù)加強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付的力度

西北少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)惡劣、災(zāi)害頻繁、貧困面廣。根據(jù)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)原則，縣級(jí)財(cái)政同樣要擔(dān)負(fù)義務(wù)教育階段學(xué)生就學(xué)資助的補(bǔ)貼。但縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，尤其是貧困縣，補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)所需資金壓力很大，影響“兩免一補(bǔ)”工作的落實(shí)。建議加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)各市縣轉(zhuǎn)移支付的力度，使其在貧困學(xué)生就學(xué)資助政策的落實(shí)上能夠嚴(yán)要求、合標(biāo)準(zhǔn)、守規(guī)范。

總之，西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生就學(xué)資助政策的落實(shí)，關(guān)注了弱勢(shì)群體子女的就學(xué)問(wèn)題，體現(xiàn)了均衡發(fā)展教育的民主思想。但同時(shí)政策的落實(shí)也面臨諸多新情況、新問(wèn)題，如何化解成為人們繼續(xù)深入思考的重大課題。

【注：本文系2007年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基地重大課題“西北民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生就學(xué)資助制度研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：0755D881238。】

（作者單位：寧夏大學(xué)教育學(xué)院，寧夏 銀川，750021）

參考文獻(xiàn)：

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［2］常寶寧，李錄琴．西北地區(qū)“兩免一補(bǔ)”實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策［J］．上海教育科研．2008（2）.