淺析20世紀初俄國國務會議的機構設置及職能

摘 要：20世紀初，俄國迫于國內形勢的壓力而進行政治體制改革，建立具有立法權的人民代表機構國家杜馬，同時改組國務會議。本文通過分析改革后國務會議的機構設置及職能，說明國務會議的構成中雖然包括一部分選舉產生的成員，但沙皇任命的成員占多數，同時嚴格劃分國務會議的立法權與行政權，絕不允許選舉成員“染指”國務會議的行政機構，因此國務會議整體上還是受沙皇意志的控制，是沙皇制約杜馬立法活動的工具。

關鍵詞：俄國 國務會議 機構設置 職能

20世紀初，俄國經濟危機嚴重，工農革命運動高漲，日俄戰爭失敗，國內局勢動蕩，所有這一切都迫使沙皇尼古拉二世必須對現行的專制政體進行改革。1905年10月17日，沙皇終于簽署《整頓國家秩序宣言》，宣布建立人民代表機關——國家杜馬，并賦予其立法權。原有的國務會議也被改組為代表機關，與國家杜馬享有同等的立法權。為了了解國務會議的運作機制及作用，我們必須明確國務會議的機構設置及其職能。

根據《國務會議章程》，改革后國務會議的主要工作形式是全體會議，負責國家的立法事務，由人數相等的選舉的代表成員和沙皇任命的成員構成；除此之外，還包括兩個廳和兩個特別署，其成員必須是沙皇任命的國務會議成員。國務會議全體會議與其廳局和特別署之間不存在任何組織等級關系，亦沒有任何聯合運作。[1]163

根據《國務會議規則》第3章第26條，國務會議為研究立法問題，下設常設委員會和臨時委員會，由其全體會議的成員構成。[2]179

常設委員會是國務會議為審核一定領域的事務而設立的委員會。其數量由實際情況確定。最初在國務會議有三個常設委員會：1）全體人員和內部秩序委員會。該委員會主要從事與國務會議成員有關的事務：抽查國務會議成員的工作，處理成員臨時缺席或退出國務會議等情況的報告和申請等。2）財政委員會，主要負責審核與各部和主管局預算相關的國家收入和支出清單，研究清單中沒有列入預算的國家資金使用。國務會議關于稅收及其他財政特別措施的專項決議也要集中到財務委員會。3）立法意向委員會。該委員會負責審核從全體會議轉送過來的立法草案，為審核這些草案，如需要也可以成立專門的臨時委員會。

國務會議有權增設常設委員會，并對程序規則進行必要的修改。例如，國務會議在1915年8月5日的會議上增設由其成員構成的兩個常設委員會：海陸軍事事務委員會和經濟委員會。海陸軍事事務委員會負責提交國務會議的涉及國家防御事務的法案。經濟委員會則負責審核經濟方面的事務。除此之外，常設委員會還會負責根據國務會議決議指派給他們的任務。

臨時委員會，也稱之為特別委員會，負責預先審查送交國務會議的具體事務，但臨時委員會的立法權限從國務會議審核完立法草案后就予以結束。通常選擇臨時委員會成員會考慮到審核草案的特點。

委員會一般由10名國務會議成員構成，也可以有所增加或減少。例如：財政委員會由30名成員構成，法律意向委員會和經濟委員會則由15名成員構成。

除了國務會議本身以外，國務會議的構成中還包括處理國家行政事務的兩個廳和兩個特別署。[1]169-170

第一廳負責：1）設立禁伐領地；2）授予榮譽頭銜（親王、伯爵、男爵）和轉授貴族姓氏、徽章和爵位等事務；3）處理政府樞密院指派的事務；4）處理國務會議和杜馬成員在執行或者由于執行公務而犯罪的事務，以及大臣會議主席、大臣、各獨立部門主管、地方行政長官、總督等前三個等級官員犯罪的事務；5）安排使用未能按原計劃投放的專項捐款。

第二廳則負責研究：1）財政部的現金報告；2）國家銀行、國家儲蓄所、國家貴族地產和農民土地銀行以及某些國家貸款機關的年度報告；3）無需國家財政投入，建立私人鐵路的審批事務和無需沙皇同意建設交通線的事務；4）某些其他非重要事務，主要涉及經濟方面的土地使用和鐵路開發等。

兩廳的決定要經過包括廳長在內的大多數成員投票才能通過。通過投票的決議經廳長簽字，國務秘書蓋章后提交沙皇裁奪，并以上諭或圣旨的形式返回執行。兩廳廳長及成員每年都是由沙皇從任命的國務會議成員中指定。如果沒有指定廳長，那么該職位由職務最高的成員出任。

國務會議特別署也有兩個。

第一特別事務署負責強制將不動產化為公有并向業主支付酬金。該署由主席和三名國務會議成員構成，均由沙皇從任命的國務會議成員中指定。其主要活動，就是負責強制將不動產化為公有的審批，建立此類不動產的使用制度以及為化歸公有的財產向私人支付酬金。

第二特別事務署是研究對政府樞密院裁決的御狀。該署由主席和四位沙皇任命的國務會議成員及樞密官構成。皇帝辦公廳主任也可以參加該特別署的會議，他負責收集控訴書和御狀。實際上，該署并不討論這些御狀的具體內容，其職責只是研究在樞密院各局裁決過程中是否有嚴重的違法行為。如果有類似的行為，特別署有權將案子發回樞密院全體會議重審。第二署的結論將形成決議，但如果訴訟提交超過時限，該事務署既可以無結論停止訴訟，也可以以控訴書中的某一部分為理由，要求樞密院全體會議重審。

特別署的會議與兩廳一樣，不許出版業的代表和外人參加。特別署的結論，無論是否一致的，所有意見都要提交沙皇審批。審批后的圣諭會通知相關人員。

總之，國務會議全體會議負責國務會議的立法職能，其構成是人數相等的沙皇任命和選舉產生的兩類成員。而負責行政職能的國務會議的兩廳和兩個特別署則必須由沙皇任命的國務會議成員構成，選舉成員根本無權過問。因此，在國務會議中沙皇任命的成員要多于選舉產生的成員，因為除了被任命出席國務會議的成員，國務會議中還有“沒有被邀請出席的”國務會議全體會議的沙皇任命成員。每年都要從他們當中任命國務會議行政管理機關——兩廳和特別署的人員。

從以上作為俄國擁有立法權的立法院上院——國務會議的設置來看，沙皇嚴格劃分國務會議的權力界限，其行政職能只能由沙皇任命的官員執行，牢牢將行政權力掌握在自己手中，因此雖然國務會議中包含一部分的選舉成員，但沙皇的旨意對國務會議仍然具有決定性意義，而國務會議的實質就是沙皇抑制杜馬力量的工具。

參考文獻：

[1] 國務會議規則，參見附錄：Е.А. 優利塔耶娃. 俄羅斯的國務會議（1906-1917）[M]. 莫斯科，2001. c.177-189.

[2] 國務會議章程，參見附錄：Е.А. 優利塔耶娃. 俄羅斯的國務會議（1906-1917）[M]. 莫斯科，2001. c.163-169.

作者簡介：姜喆（1977-），女，吉林省四平人，吉林省社會科學院俄羅斯所助理研究員，歷史學博士。