新時期水利發展方向探索

走過21世紀的第一個十年，我國水利事業發展取得了長足的進步，三峽等大型水利工程捷報頻傳，農業水利設施迅速發展，城鄉飲用水系統逐步完善。水利事業不僅使一些能源、資源問題有了進展，而且事關社會、民生等諸多方面。想要在未來把握住水利事業的脈搏，掌握水利事業的潮流，就必須對新時期我國水利的發展方向加以探索。

與其他行業發展類似，水利事業的發展也離不開兩大導向，一是政策，二是社會需求。從政策角度來說，無論是2011年的中央一號文件，還是水利發展十二五規劃，對我國未來水利發展的決心與方向都有了很好的體現；從社會需求角度來說，我國電力系統水電比重偏低，近些年西南地區大面積、長時間的旱災，以及7月21日的北京大雨都引發了令人深思的問題，這些都體現了水利事業現階段發展中的不足。

政策導向

隨著2011年中央一號文件的發布，水利再一次成為熱點話題，這是在黨的重要文件中，第一次將水利發展提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度。2012年，水利發展十二五規劃出臺，這一規劃詳細地點出了未來五年我國水利發展的任務和過程。筆者認為，想要正確地對水利事業發展方向進行探索，就必須對這兩大文件加以分析。

首先來看2011年中央一號文件，這份文件的出臺對于我國水利發展可以說是具有劃時代的意義，原因有以下幾點：1.這份文件將水利發展的意義提升到了新的高度，文件指出我國水利不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全，這充分體現了水利的重要性和國家發展水利的決心。2.文件提出了我國水利新時期發展的指導原則，即堅持民生優先，堅持統籌兼顧，堅持人水和諧，堅持政府主導，堅持改革創新，這為水利發展提供了根本依據。3.提出了包括農田水利、水利基礎設施重點建設對象，為各級政府指明了方向。4.不僅提出將在未來10年投入4萬億元巨額資金，而且提出了一些增加水利投資的措施，旨在擴展水利發展資金來源，形成水利發展的長期化、常態化。5.加快管理制度與發展體制探索與改革，實行最嚴格的水資源管理制度并不斷創新水利發展體制機制，這是我國水利發展進一步現代化的體現。

如果說一號文件是未來一段時間我國水利發展的綱領性文件，那么《水利發展規劃（2011—2015 年）》（以下稱《規劃》）則是對一號文件的進一步細化和深入，同時提出了短期內的階段性目標。《規劃》秉承了一號文件的指導思想和基本原則，著眼于未來五年我國水利事業的發展與完善，提出了一大批亟待解決的問題。《規劃》中指出了十二五期間水利發展的五大主要目標，即防洪減災、水資源保障、水資源節約與保護、水土保持與河湖生態恢復、水利改革與管理，并將我國劃分為華北、東北、華中、西南、西北、東南沿海多個地區進行分別布局，提高了水利發展的針對性。文件將未來發展任務主要集中在水利工程建設與水利改革和管理兩大部分，農業水利建設、城鄉供水、水利發展體制改革和水利監管制度都是規劃中的重點內容。

通過分析2011年中央一號文件和《規劃》的內容與精神，可以對我國未來一段時間的水利發展方向有一個總體把握。從大的方面講，我國未來水利發展主要是兩大方向，即水利建設和制度健全。水利建設方面的重點在于“保障”二字，即保障農業用水，建設農田水利，保證國家糧食安全；保障防洪安全，大力加強防洪建設薄弱環節；保障城鄉供水能力，保證老百姓的生活質量；保障生態安全，保護水資源的可持續發展。制度健全則主要是體制探索和嚴格管理，體制探索在于尋找水利發展的最優模式，力爭在廣開財路的同時，讓資金切實有效地發揮作用；嚴格管理則是在于對三條紅線的嚴格遵守，即水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線。

具體來說，我國水利發展的方向很可能集中在農業水利、城鄉用水保障、洪澇治理、水利投資改革和水價改革上。首先，我國近年來對于三農問題特別重視，基于這一原則，發展農田水利就成了必然的開發重點，這在2011年一號文件和《規劃》中均得到了體現。其次，黨和政府明確提出要把民生放在第一位，提高城鄉用水保障正是對這一原則的體現。同時，進入新時期以來，我國洪澇災害時有發生，特別是城市內澇問題日益突出，這與我國水利建設的良好勢頭形成了鮮明對比，是必須解決的問題。在體制改革方面，對水利投資來源的改革是一個熱點，首先是國家專款投入加大，其次是10％的土地出讓金收益化為水利發展之用。此外，兩份文件都提出要加大吸引社會民間資本投入水利建設，這對于水利發展的靈活性將起到一定作用。最后是水價改革，這與老百姓生活息息相關，這次國家決心推進體積水價改革，不僅有利于促進節約用水，而且將會對減輕低收入群體負擔產生良性影響。

社會需求

除了政策上的導向外，社會需求也是影響水利發展方向的重要力量。以下就近些年的幾個熱點問題加以分析，研究社會對于水利發展的需求。

1．“7.21”北京大雨

2012年7月21日，北京城遭遇今年以來最大降雨，總體達到特大暴雨級別。一天之內，北京市氣象臺連發五個預警，暴雨級別最高上升到橙色。截至7月22日2時，全市平均降雨量164毫米，為61年以來最大。其中，最大降雨點房山區河北鎮達到460毫米。暴雨引發房山地區山洪暴發，拒馬河上游洪峰下泄。截至22日17時，暴雨洪澇災害造成房山、通州、石景山等11區（縣）12.4萬人受災，4.3萬人緊急轉移安置。全市受災人口190萬人，其中房山區80萬人。據報道，北京“7·21”特大自然災害共造成77人遇難。

近幾年，我國城市諸如此類的內澇問題凸顯，特別是在一些人口密集的大城市，由暴雨引發的人民生命財產損失接連發生。2011年～2012年，武漢、南京等城市接連出現“看海”新聞，此次首都又出現了如此嚴重的澇災，這一系列問題引起了全社會的廣泛關注。毫無疑問，克服城市內澇問題，發展城市水利已經成為一項刻不容緩的社會需求，應在水利發展中得到重視。

2．西南干旱

2010年中國西南五省（區）市云南、貴州、廣西、四川及重慶遭遇百年一遇的特大旱災。為緩解西南干旱，共累計投入抗旱資金41.1億元，投入勞力2526萬人，投入抗旱機動設備114萬臺套、運水車38萬輛次，保障了當時1939萬因干旱飲水困難群眾的基本生活用水。

在此次大旱中，水利設施建設不足問題尤其顯著。例如貴州并不缺水，由于自然條件和投入不足等歷史原因，貴州省已建成的17893處蓄水工程中，中型水庫僅34座，99.9%都是小型水庫，總蓄水量不到20億立方米。又如，云南小型水庫幾乎沒有進行過修繕。西南地區是我國水電蘊藏量最豐富的地區，其水利資源一直是我國的重要戰略資源。但是，西南地區水利基礎設施發展不足，對于干旱天氣的應對能力缺失，而且西南地區在此次大旱中暴露出的問題同樣存在于我國很多地區。所以，加強水利基礎設施建設也將成為水利未來發展的一大任務。

3.洮水水庫與BOT

洮水水庫工程是湖南省國民經濟發展“十五”計劃重點水利項目，同時也是我國首座BOT水利工程項目。該工程位于湘江水系洣水一級支流沔水下游，是一座以防洪發電為主，兼顧灌溉、養殖、旅游的水利樞紐工程。在籌建過程中，湖南株洲市茶陵縣委托國信招標有限責任公司對洮水水庫工程項目法人進行BOT招投標。

BOT，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。這一項目運營模式之前廣泛應用于國內外的眾多建設項目，而洮水水庫工程則是首次將BOT引入了水利建設中來，這無疑對于水利投融資體制和建設管理體制改革是有益處的，而新的投融資方式的引入將有助于我國水利體制的完善。

（作者單位：河海大學）