國外如何管住政府花錢的手

抓政治建設是根本

良好的政治制度是管住政府花錢的手的根本保障，其制定了一國政府權力運行的規(guī)矩和框架，設置了監(jiān)督政府的合法機構，并給予法律保障。縱觀國外監(jiān)督政府花費成功的國家，可以看出不斷完善政治制度，形成多元權力框架，避免政府“一頭獨大”和權力資源無限擴張，強化制度性監(jiān)督是管住政府花費的根本保障。

首先，要真正發(fā)揮和落實“代議機構”的監(jiān)督作用。從歷史上來看，北歐、英、美等國家的代議機構完全發(fā)揮監(jiān)督政府的作用也都經歷了長期發(fā)展和完善的過程，不是一蹴而就，更不是一步到位的。發(fā)揮和落實“代議機構”的作用，從制度設計上保障“代議機構”審核政府機關財政花銷的權力，包括嚴格審核政府年度預算和決算，監(jiān)督好每一筆賬、每一分錢的用途。國外許多國家將預算管理劃分為編制、批準、執(zhí)行、事后審計等四個階段，對各個環(huán)節(jié)都加強監(jiān)督。

其次，政府有義務隨時回應“代議機構”對于經費花銷的提問和質詢，從源頭上推動落實“民選政府”，避免形成監(jiān)督政府花費的“權力真空”。其中關鍵要落實好“代議機構”內選民代表的選舉流程，形成科學合理的選區(qū)劃分制度、候選人選取制度，并保證投票公開、公正和透明。

再次，充分發(fā)揮“司法機構”的制度化監(jiān)督。司法獨立要求做到司法權由司法機關(法院)統一行使，不受行政機關和立法機關的干預，公民個人或非國家機關的社會團體更不能干預。法官獨立審判，只服從法律。從社會地位、經濟收入方面保障法官無所顧忌地捍衛(wèi)法律。法官的地位及待遇來自法律，而不是他的上級。法國審計法院的構建與發(fā)展獨具特色，揭示了審計獨立的重要性、審計公告的有效性和國家審計與時俱進的必然性。審計法院是法國最高的審計機構，是獨立于政府和議會的司法監(jiān)督機構。1985年法國發(fā)布的《憲法》和《法國審計法院法》，明確規(guī)定了審計法院的職權范圍、大小，進一步確立了審計法院體制的法律地位。審計法院的工作是審計檢查國家機關、國家公共設施機構和國營企業(yè)的賬目和財政管理。它也負責審查社會保險互助會機構和公有企業(yè)的賬目和管理。同時還非強制性地監(jiān)督和審計接受政府資金的私營機構，接受政府投資的公共部門、歐盟投資的機構等。自從1982年起，法國各地區(qū)審計廳負責地方政府、地方公共設施機構和公有企業(yè)的賬目和管理的審計工作。

提升政府績效管理水平是關鍵

要想管住政府花費，降低政府運行成本，建設高效、廉潔、透明的政府涉及到政府體制的改革、政府職能的轉變、政府運行機制的優(yōu)化、政府行為方式的調整、管理和服務技術的革新等方方面面的問題。國外通過政府績效改革以提升政府效能和管住政府花錢的手，是值得我們借鑒的。20世紀90年代初開始，美國率先掀起了政府績效評估運動，強調結果和顧客導向，實行目標管理，通過評估實現績效與預算掛鉤等。在提高政府效率、節(jié)約開支、放松規(guī)制和增強公眾對政府的信心等方面取得了一定的成效。1993年9月美國政府發(fā)表了著名的《戈爾報告》——從繁文縟節(jié)到以結果為本，創(chuàng)造一個工作更好而花費更少的政府。報告在分析聯邦政府管理上的流弊后提出了改革的設想，包括：“鏟除繁文縟節(jié)，樹立顧客第一的理念，政府雇員要對結果負責，回到基點——創(chuàng)造一個工作更好而花費更少的政府。”隨后，聯邦政府的38個部門也相繼發(fā)表了各自的附加報告，共同構成了國家績效評論報告體系，“共提出了1250條建議和行動措施，預期在5年內達到裁減聯邦雇員25.2萬名、廢除一半的規(guī)制條例、節(jié)約1080億美元的開支的目的，并制定各種必要的顧客服務標準等”。

1998年，英國政府推出首個“綜合開支審查”白皮書，這是有史以來推出的第一個全面、系統地針對政府各個部門所制定的目標體系的財政預算方案。“綜合開支審查”白皮書針對各個政府部門設立了未來三年的總體財政支出方案，給各個部門財政預算設立上限，目的是為了保證政府部門能有效地利用資源，從而實現政府“以結果為導向”的績效目標體系。新的“綜合開支審查”白皮書試圖克服這種缺陷，新的財政預算方案以“多個財政計劃年”為基礎，分離常用開支和資本支出，更加強調效益和財政產出，著重強調部門間的協調和服務的整合，以求更好地克服部門主義。“公共服務協議”是財政部與其他各個政府部門之間所建立的協議，主要包括可以量化的，以效率和效益為標準的績效目標。時任財相的布朗把“公共服務協議描述成為一種必要的合同，目的是為了提升公共服務質量，利用目標體系和財政投入相掛鉤的方式，監(jiān)管公共服務機構”。“綜合開支審查”白皮書，所闡述的英國政府的整體目標，成為財政部有效分配財政資源的起點。

2000年后，中央政府又進一步細化和補充了“公共服務協議”，其中包括，“服務提供協議”和“技術說明細則”。“服務提供協議”以更加詳細的方式說明了各個部門通過何種方式達到績效目標。“技術說明細則”則給予“公共服務協議”下制定的績效目標充分的細則和解釋說明。2004年的“綜合開支審查”要求政府公共花費部門發(fā)表公開、透明的技術細則，說明達到政策目標的具體途徑。在制定“公共服務協議”績效目標的過程中，財政部會在形式上充分地與各個政府部門溝通和協調，通過“公共服務協議”設立績效目標體系。它的特點和功效為：

第一，三年期的財政預算，可以使各個政府部門有更充足的時間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門在舊財政體制下的短期行為。財政大臣史密斯論述到：“舊的財政分配體制，主要基于過去一年的績效表現，來分配下一年度的財政資金，本身就存在著局限性。”第二，新的財政預算以“政策結果”為導向，不再僅僅注重單個部門的政策過程。“公共服務協議”只關注政策結果，以及政策能否達成績效目標。“公共服務協議”的目標通常具有可達成性和時效性的特點。第三，在“綜合開支審查”的指導下，“公共服務協議”制度化把各個部門有效地調動起來，共同協作，共同負責某一個政策目標，從而打破部門主義，實現“協同政府”的治理理念。第四，“公共服務協議”加強了中央政府在推動公共服務提供中的作用。中央政府成立了“公共開支和公共服務委員會”，每一個政府部門必須定期向此委員會報告政策進展。“公共開支和公共服務委員會”的主要作用在于給予各個部門持續(xù)的壓力，使它們能夠在規(guī)定的時限內達成政策目標。

推動整體性政府建設是重要的組織基礎

20世紀90年代末，西方各國進行了以整體性政府為內容的第二輪政府改革運動，旨在克服傳統行政的官僚化、部門主義，以及新公共管理運動所造成的“碎片化”問題，促成政府內外部間的協作，從而在整合組織機構上管住政府花錢的手。整體性政府作為一種國際性思潮起源于英國。1999年，英國工黨政府頒布《政府現代化白皮書》，詳細地制訂和規(guī)劃了如何推動和實踐整體性政府的改革方案。之后，英國整體性政府的改革，迅速波及澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大等國家的中央或地方政府層級。

“整體性政府”主要指“聯合不同組織共同合作”的各種方法，目的是為了更好地實現政府目標，更好地協調政府部門之間、政府部門與非政府部門之間的合作。例如，在英國政府中，內閣辦公室和財政部在執(zhí)行“整體性政府”中發(fā)揮著特殊作用，并承擔著重要責任。內閣辦公室主要是在一系列跨部門合作的政策中發(fā)揮作用，而財政部則主要是在跨部門合作中的公共財務管理方面承擔主要責任。這一理念的誕生也源于很多重要政策，在單一的或者互不合作的組織機構中無法達到預期效果，只有在創(chuàng)立一種“超級機構”后才有可能得到實現。正如英國政府在1999年“政府現代化”白皮書中所論述到的“協作的問題需要協同的解決方式”。英國政府堅信，好的政策制定和執(zhí)行是應該“以結果為導向”，“策略性”、“整體性”、“包容性”并存，并且“以證據為基礎”、“具有清晰目標”。因此，只有實行“整體性政府”，才能使單一的或非合作的機構實現合作，以最大程度集合可用資源，進而達到政策目標，降低行政成本。

在機構改革上，美國和英國政府通過大部門機構改革，轉變政府職能，使政府從直接管理者的角度轉變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)管者和服務者的根本轉變，同時，政府決策、執(zhí)行、監(jiān)管機構適度分離，形成清晰的責任機制，這樣既有利于使政府核心部門專心致力于決策，保證決策的高效和科學，有利于使政策得到更好的執(zhí)行，還有助于減少因權力集中而導致的腐敗現象，從而降低行政成本。通常所說的美國政府部門包括15個部和多個專門管理機構。15個部分別為外交部、國防部、商務部、農業(yè)部、教育部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務部、住房與城市發(fā)展部、內政部、司法部、勞工部、運輸部、財政部、退伍軍人事務部、國土安全部，這些部門負責貫徹執(zhí)行法律，提供各種政府服務，并不僅以監(jiān)管市場為主。

“英國政府創(chuàng)立了一系列的‘小部門’，并且附屬于首相辦公室和內閣辦公室，目的是為了使政府在政策制定和執(zhí)行中更具協調力。例如，財政政策委員會、婦女部門、社會排除部門、政策部門、以及績效和革新部門。此外，新工黨政府還成立了許多‘任務小組’，這些部門是由來自在于公共部門，私有部門以及第三方機構等的人員所組成。”

“綜觀世界各國和地區(qū)，現代意義的大部門體制幾乎都是建立在市場經濟基礎之上。政府越是超越于微觀經濟活動，越是履行公共管理職能，較少的政府組成部門越容易覆蓋政府基本職能。這是市場經濟發(fā)育程度比較高的國家普遍采用大部門體制的經濟根源。究其深層次原因，資源配置方式對組織架構及其部門設置具有決定作用”。大部門體制最主要的特點是擴大一個部所管理的業(yè)務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

獨立新聞媒體強化輿論監(jiān)督是保障

2009年5月初以來，英國政壇發(fā)生了著名的“報銷門”事件。起因是英國《每日電訊報》持續(xù)披露國會議員濫用特權報銷津貼，在英國引起軒然大波，英國政壇發(fā)生大震蕩。迄今約300名下院議員被牽扯其中，內政大臣等多名內閣成員相繼辭職，布朗被迫倉促改組政府。國外成功管住政府花費國家中必然伴隨著媒體自由與獨立監(jiān)督。建設民主政治，監(jiān)督政府花費，必然要保證媒體能夠自由地、不受無理約束地通過對政府決策、行政行為的客觀報道與評論來表達公民對國家機關及其相關責任人員的意見和建議。媒體監(jiān)督的核心在于行使公民的言論自由權，監(jiān)督政府亂用權力、財力、人力的行為。第一，以立法保證新聞媒體的獨立地位。通過立法明確新聞媒體的法律守位、行為規(guī)范、財政來源、道德約束等方面，保證新聞媒體不受行政過度干預，避免政府行政迫害新聞媒體。第二，通過媒體參與的渠道，動員社會力量和第三方機構，參與到政府行政問責中。傳統的行政問責基本上是內部問責、上級對下級的層級問責，問責的主體和標準都是封閉性的。必須引入公民來進行行政問責，讓公民成為問責的主體，公民滿意度將成為評判官員的重要標準，決定他的職業(yè)生涯。

抓公務員素質建設是核心

政府能不能管得住花費的手，能不能花得有效率，有的放矢，防止腐敗現象，歸根結底取決于政府公務員的素質和水平。國外成功經驗者歷來重視公務員素質的培訓和教育。第一，堅持依靠“立法建制”反腐敗，建立一套與市場經濟體制和社會政治體制相適應的權力運行和監(jiān)督制約法制體系。國際經驗證明，除在體制機制上需要不斷創(chuàng)新外，最重要的一條就是要加強反腐敗立法，這種立法越完善、越規(guī)范，就越能有效預防、遏制和治理腐敗。如新加坡制定的《公務員行為與紀律條例》、澳大利亞出臺的《公務人員行為準則》、韓國制定的《公職人員道德法》等，都對規(guī)范公職人員行為，遏制和治理官員和公務人員腐敗發(fā)揮了重要作用。第二，政府對公務員采取定期培訓措施，加強思想政治教育。新加坡政府專門成立了公務員學院和培訓中心，新招聘的公務員必須首先接受訓練，在職的公務員每年也必須有一兩周的輪流進修，學習政治、法律、知識和技術。政府有關部門對公務員要進行考察和評價，每年底召開全國公務員評獎大會，表彰先進人員

（作者單位：國家行政學院）