中國要走向官民共治

國家與社會協同治理的實質，就是政府與公民對社會政治事務的合作管理，簡單地說，就是官民共治。這些年來，包括政治學界在內的中國知識界越來越重視并倡導國家與社會的協同治理或官民共治。這決不是知識分子的標新立異，也不是他們不懂中國國情，更不是敵對勢力“西化”“分化”的結果，不是西方的“陷阱”，不是所謂的“雜音”和“噪音”。恰恰相反，這是中國知識分子為推動社會政治進步所承擔的歷史責任。盡管在官場嚴重腐敗的背景下，學界也難于幸免。但我始終相信，中國知識界中恪守良知、擔當道義的大有人在。他們既扎實地立足于中國的具體國情，又充分地借鑒人類文明的優秀成果，以自己的知識和思想貢獻于振興中華的大業，一點一滴地推動著國家和民族的進步。

當今世界，之所以越來越多的政治學者日益強調官民共識或國家——社會的協同治理，究其原因，主要有以下三個。

首先，官民共治是實現善治的基本途徑，是通往人類理想政治狀態的必由之路。人類已經進入一個全球化和網絡化的新時代，人類的理想政治狀態也相應地從“善政”轉變為“善治”。善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是政治國家與公民社會，或簡稱國家與社會，處于最佳狀態，是雙方對社會政治事務的協同治理。如果從治理主體的角度看，人類社會至今已經有過三種基本形式，即自治—官治—共治。在國家和政府產生前，人類實行的是原始自治。在國家產生后的很長時間中，人類實行的是獨裁專制，即官治。進入現代后，官治逐漸讓位于共治。共治有多種形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治。根據馬克思的設想，到了共產主義社會，國家將隨著階級而消亡，民主也不復存在。即使根據馬克思的政治邏輯，民主也是國家存在的最后的也是最高的形式，官民共治即是通向其理想的無國家無民主的必經之路。

其次，改革開放以來我國社會已經發生深刻的結構性變化，社會形成了三個相對獨立的子系統。即以黨和政府官員為代表，以黨政組織為基礎的國家系統，或稱政治社會；以企業家為代表，以企業組織為基礎的市場系統，或稱經濟社會；以公民為代表，以民間組織或社會組織為基礎的社會系統，或稱公民社會。在改革開放30多年的社會變遷進程中，我們已經可以明顯地看到，市場系統和社會系統的力量正在迅速成長，特別是從上個世紀90年代后，一個相對獨立的中國公民社會開始形成，并且對中國的社會政治生活發生日益重要的影響。隨著社會力量的日益增長，國家將不斷地還政于民，還權于社會，這是一個不可逆轉的社會政治進程。國家——社會的協同治理或官民共治，不過只是國家還權于民的實現形式。我曾經說過，縱使有天大的中國特色，我們對此也不能例外。因此，官民共治是社會變革和政治進步的必然結果。

最后，在一些公共領域，我們正面臨嚴重的治理困境，急需重建新的治理秩序。在公共治理領域，最佳的政策效果是“帕累托最優”，即政策相關方只有利益的增加，而無利益的損失。但在現實生活中，經常出現的后果卻是截然相反的情況：利益相關者都成為利益損失者，都對相關政策不滿意。我把利益相關方都成為輸家的政策困境，稱為“城管困境”。因為“城管”現象是這類政策的典型案例：管人者與被管者的利益都得不到保障，雙方都不滿意。人們怪罪于“城管人員”，但城管人員同樣也冤屈滿腹。一種政策如果沒有贏家只有輸家，無疑是最壞的政策。在現實生活中，仔細觀察就會發現這樣的情況到處可見。如“醫鬧”，大夫擔驚受怕，而患者則含怨藏怒。再如學校教育，學生、家長、老師都牢騷不斷。更廣泛地說，我們的維穩代價越來越高，而不穩定因素卻日益增多；居民的民生不斷改善，而人們的對政府的滿意度和信任度卻沒有隨之提高；舉國上下都痛恨官員腐敗，但腐敗卻仍在高位區；一方面，我們提倡公共服務的均等化，另一方面我們卻又在政策上助長各地公共服務的差異化。凡此種種，都是治理的失序、失效和碎片化，是我們面臨的治理困境。任何一位對中華民族的偉大復興負有責任的官員和學者都必須正視公共治理的這些挑戰，并通過深化政治改革，切實推進民主法治，從體制機制上來解決這些問題，破解治理的困境。

任何公共政策都有四種可能的效果。其一是政策相關方都從中獲益，而沒有任何損失，即全贏的局面。其二是多數利益相關者從該項政策中獲益，而少數人的利益受損，即多贏少輸的局面。其三是少數相關者獲益而多數人的利益受損，即多輸少贏的局面。其四是政策相關者的利益均不同程度受損，即全輸的局面。任何理性的決策者都應當力爭第一種結果，而堅決避免最后兩種結果，特別要杜絕最壞的“城管困境”。如何從根本上走出目前的治理困境？根本的途徑就是重構公共治理秩序，努力實現官民共治或國家社會的協同治理。根據我國目前的實際情況，切實推進官民共治，有以下幾個著力點。

第一，確立核心政治價值，重構政治認同。核心政治價值是一個國家和民族政治認同的基礎，也是民主治理的根本價值所在。核心政治價值也應當是社會主義核心價值體系的主要內容。它既要傳承我國優秀的政治文化傳統，更要體現人類政治文明的發展方向。我認為，從民主治理的角度看，自由、公正、尊嚴、和諧，就是我們應當努力弘揚的核心政治價值，也是官民共治的價值目標。

第二，改造公民教育，強化公民在公共治理的主體意識。“人民當家作主”這一社會主義民主的根本價值，在現代民主法治條件下，只有體現為具體的“公民身份”或“公民權利”，才能真正實現。黨的十七大指出：要“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。政治教育的重點應當是公民教育，通過政治教育強化公民的主人翁精神，樹立公民的權利意識、法治意識、公正意識、責任意識和主體意識，自覺擔當起公共治理的責任。

第三，強化執政道德，再造政治信任。我們既要強調執政能力和執政地位，但同樣要強調執政倫理。共產黨的執政地位既不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。“打天下坐天下”是舊政權的邏輯，不應當是作為先鋒隊組織的共產黨的執政邏輯。“權為民所有”、“權為民所賦”和“權為民所用”，才是黨執政的合法性來源。因此，官民共治完全符合中國共產黨的執政宗旨。

第四，完善制度環境，擴大公民參與。公民參與是民主政治的基本要素，沒有廣泛的公民參與，就談不上官民共治。有序的和有效的公民參與，需要相應的制度保障，需要有足夠的合法渠道。隨著公民物質生活水平的迅速提高，其公共參與的需求日益增多。與公民政治參與的需求相比，我們的制度建設明顯滯后，參與渠道遠遠不夠。我們應當盡快建立和完善官民共治的制度框架，讓更多的公民通過合法的方式有序地參與公共生活的管理。

第五，創新社會管理，推進社會自治。自治也是民主政治的要素，尤其為馬克思主義者和社會主義者所重視。社會自治在我國擁有悠久的歷史傳統和深厚的現實基礎，有可能成為官民共治的一個突破口。在舉國上下正在大力推行的社會管理創新中，社會自治也應當是重要的關節點。社會自治應當特別注重基層地方自治和行業職業自治。無論哪一種類的社會自治，都必須充分發揮社會組織或民間組織的重要作用。

總而言之，官民共治或國家社會的協同治理，就是政府組織與民間組織共同承擔起公共治理的責任。從狹義上說，它是推進社會管理創新，改善社會治理狀況的關鍵所在。從廣義上說，官民共治也是推進中國特色民主政治的根本途徑。

（作者系中共中央編譯局副局長）