破解制度障礙,推動傳統(tǒng)農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

近日，根據(jù)中宣部有關(guān)“走轉(zhuǎn)改”的指示精神和相關(guān)部署，河南省委宣傳部組織社科界專家赴新鄉(xiāng)、平頂山等地，深入基層，就目前社會各界最為關(guān)注的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題進(jìn)行深入調(diào)研。

如何更好地認(rèn)識新型農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)和意義？怎樣建設(shè)好新型農(nóng)村社區(qū)？就這些熱點問題，記者采訪了參加調(diào)研的河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長耿明齋。

新型農(nóng)村社區(qū)的根本意義是推動傳統(tǒng)農(nóng)村社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

采訪中，耿明齋表示，通過實地考察，與基層干部座談交流，與同行專家討論，尤其是學(xué)習(xí)領(lǐng)會河南省委書記盧展工關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最新談話精神，反復(fù)琢磨思考，得出一個基本結(jié)論：要從推動傳統(tǒng)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的高度來認(rèn)識新型農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)、意義、問題和政策措施走向。

耿明齋表示，新型農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)是“城市”而非“農(nóng)村”，或者說是在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的“城市”。其建設(shè)目標(biāo)應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化，根本意義是推動傳統(tǒng)農(nóng)村社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

耿明齋說，關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)的“城市”性質(zhì)，河南省委、省政府很多重要文件中都有涉及，最明確無誤的表達(dá)是把新型農(nóng)村社區(qū)界定為五級城鎮(zhèn)體系中的一級。最近，盧展工書記在很多不同場合談到有關(guān)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的話題時，反復(fù)強調(diào)要把現(xiàn)在建設(shè)的“新型農(nóng)村社區(qū)”和過去的“新農(nóng)村”區(qū)別開來，前者是城市的概念，后者是農(nóng)村的概念。如果按照這一思路深入下去，結(jié)論一定是要按照城市的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

“但問題是如何按照城市的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)？或者說，如果按照城市的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，需要解決哪些問題？達(dá)到什么樣的目標(biāo)？”耿明齋接連拋出幾個亟須解決的重要問題。

耿明齋坦言，講到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容，人們總是從改善農(nóng)村的生活條件、改變農(nóng)民的生活方式、提高農(nóng)民生活質(zhì)量的角度講得多。比如說，過去我們把大量的建設(shè)經(jīng)費投入到城市，現(xiàn)在該分一部分給農(nóng)村了；農(nóng)民房屋建設(shè)到了新一輪更新期，需要統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)；要讓農(nóng)民不離鄉(xiāng)土就享受城市人的生活等。從這個角度來認(rèn)識新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性和意義，往往是僅把注意力集中在硬件基礎(chǔ)設(shè)施的改善上，這樣的目標(biāo)顯然是過于初級了。

平頂山舞鋼市的經(jīng)驗表明，一旦按照城市的概念來謀劃新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，馬上就會碰到更為深刻的制度層面的問題。比如，如果說新型農(nóng)村社區(qū)是城市，那社區(qū)中的居民也應(yīng)該具有與城市人一樣的社會身份，享受同樣的公共福利和公共服務(wù)待遇。但按照現(xiàn)在的社會管理和制度架構(gòu)，市民和農(nóng)民是兩個不同人群類型，戶籍管理上有所謂農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的差別，與之相應(yīng)的，就業(yè)、醫(yī)保、低保、養(yǎng)老保障等都是按照身份而定的不同的標(biāo)準(zhǔn)。所以，用城市的概念來建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，必然包含著消除農(nóng)民與市民的身份差異以及由于身份差異所造成的一系列福利待遇、公共服務(wù)種類和水平差異，特別是公民權(quán)利差異。換句話說，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)絕不僅僅是硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面與城市對接，接近或提高到城市的標(biāo)準(zhǔn)，而且也要在制度層面與城市人群全面對接，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除城鄉(xiāng)居民的身份差異及由身份差異引起的一系列福利待遇和基本權(quán)利的不均等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，推動傳統(tǒng)農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，推動以權(quán)利均等化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公民社會形成。然而，這是一個巨大的系統(tǒng)工程，是千年甚至幾千年所未有的變局。

市場化運作實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)推進(jìn)

耿明齋告訴記者，目前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最現(xiàn)實的問題還是舊村拆遷改造和新區(qū)建設(shè)所需要的資金投入問題，即“錢從哪里來”的問題。按照現(xiàn)在的做法，除了少數(shù)企業(yè)捐助建設(shè)之外，絕大多數(shù)資金都是兩個來源：一是各級地方政府各種支農(nóng)資金的整合及同級財政資金的投入，主要用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是農(nóng)民自籌的新房建設(shè)資金。雖然農(nóng)民自籌的建設(shè)資金在較為富裕地區(qū)投入的持續(xù)性問題不是很大，但是政府投入的大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金（每5000人左右的社區(qū)約需1500萬元）則很難持續(xù)下去。解決這個問題的唯一正確途徑是進(jìn)行市場化運作，也就是通過將拆遷改造安置后剩余的建設(shè)用地市場化出售的方式實現(xiàn)增值，將土地增值部分的資金用于補償拆遷改造的投入。

顯然，能夠?qū)崿F(xiàn)這種操作的只能是土地增值已經(jīng)達(dá)到一定幅度的城中村、城邊村和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)涵蓋的村等少數(shù)類型。對于遠(yuǎn)離中心城市區(qū)域的拆遷改造和社區(qū)建設(shè)，則無法直接進(jìn)行市場化運作。但如果能夠以市場化的方式將其剩余建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移，即使在遠(yuǎn)離中心城市的地區(qū)，新型社區(qū)建設(shè)也有市場化運作的空間，從而解決此類地區(qū)建設(shè)資金投入的可持續(xù)問題。這就要破除現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中只允許在縣域內(nèi)實行的土地管理規(guī)則。重慶的地票和土地交易所交易是一種解決方式。新鄉(xiāng)對全市社區(qū)改造剩余建設(shè)用地指標(biāo)確定一個補償標(biāo)準(zhǔn)（每畝13萬元），由使用者向擁有者支付，政府居間操作，也是市場化解決方案的有益嘗試。

集體建設(shè)用地使用權(quán)人格化惠及社區(qū)居民

耿明齋說，按照現(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地管理辦法，即使是進(jìn)入新社區(qū)的居民，其住宅用地也是集體所有，因此，其在集體所有土地上建設(shè)的房子也不能進(jìn)入市場出售。這顯然與城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，與現(xiàn)代身份無差異、權(quán)利均等化的公民社會還有很大的距離。要讓社區(qū)居民對自己的房產(chǎn)享有與城市居民同等的權(quán)利，唯一正確的途徑是對社區(qū)居民占有的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，使集體建設(shè)用地的使用權(quán)人格化。讓社區(qū)居民占有的宅基地連同該宅基地上的房屋建筑一起，可以抵押貸款，也可以進(jìn)入市場交易，讓社區(qū)居民真正擁有不動產(chǎn)，擁有從不動產(chǎn)獲取收益和收益增值的權(quán)利。

“舞鋼市正在進(jìn)行此種操作試點。這顯然是一個正確的方向，也是向城鄉(xiāng)一體化與權(quán)利均等化的現(xiàn)代公民社會建設(shè)邁出的重要一步?！惫⒚鼾S說。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個漸進(jìn)的歷史過程

耿明齋說：“需要特別指出的是，既然要從傳統(tǒng)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的高度來推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，我們就不難認(rèn)識到，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一定是個漸進(jìn)的歷史過程，不可能一蹴而就，更不能以搞政治運動的方法，用行政命令的手段，不顧條件與可能，強行推進(jìn)，限期完成?！?/p>

據(jù)此，我們有三個基本認(rèn)識或基本判斷：

第一，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)具備兩個基本條件。一是勞動力非農(nóng)就業(yè)已基本解決，與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，農(nóng)民有了轉(zhuǎn)變生活方式的需要和條件；二是建設(shè)用地升值達(dá)到一定的幅度，使得舊村改造、新村建設(shè)和居民安置以后剩余土地能夠進(jìn)行市場化開發(fā)，并且市場化開發(fā)獲取的收益足以補償拆舊建新的投入。只有這樣，拆舊建新的改造才是可持續(xù)的。

第二，不問條件，按照所有農(nóng)村居民全覆蓋的思維規(guī)劃建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是不可行的。絕大多數(shù)純農(nóng)業(yè)地區(qū)勞動力非農(nóng)就業(yè)并未完全解決，在生產(chǎn)方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變的情況下，農(nóng)村居民并無轉(zhuǎn)變生活方式的迫切要求與條件。同時，建設(shè)用地升值也未達(dá)到可以進(jìn)行市場化運作的高度。

第三，目前很多地方統(tǒng)一部署，強制要求限期全覆蓋式完成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)的做法是與傳統(tǒng)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的規(guī)律相違背的。盲目推進(jìn)，勢必造成人力、物力、財力的浪費，也會影響社會穩(wěn)定。