土地承包經營權流轉是一個系統工程

5月7~11日，河南省人民政府發展研究中心組成專題調研組赴河南鶴壁、周口、駐馬店三市調研農村土地承包經營權流轉情況。截至2011年年底，三市土地流轉率9.7%，其中鶴壁市12.8%，周口市14%，駐馬店市7.6%。總體來看，三市土地流轉主要有以下幾個特點：流轉速度正在加快，但流轉水平仍然較低；農戶仍然是流轉主體，但合作社與企業參與流轉的比例在不斷提高；流轉方式以轉包和出租為主，其中以出租方式實現流轉的比例提高較快；流轉土地用途仍以糧食生產為主，但出現了非糧化的苗頭；規模化流轉比例不斷提高，但規范化流轉比例仍然較低。三市土地流轉成效明顯，主要是農業生產規模擴大，農業投入增加，農業專業化程度和效率提高，促進了農村勞動力轉移。但三市在推動土地流轉過程中也面臨著較大的約束：一是工業化、城鎮化水平低，土地流轉空間狹窄；二是土地過于分散，流轉成本太高；三是物質技術裝備及服務體系支撐不足；四是現行農業補貼方式與流轉的要求不相適應；五是城鄉二元體制對流轉的制約比較嚴重。

根據調研情況，筆者談談對農地承包經營權流轉的幾點看法。

一、土地流轉是“三化”協調發展的重要內容

建設中原經濟區的核心內容是探索一條工業化、城鎮化、農業現代化協調發展的路子，實現富民強省與糧食安全雙贏。從過程來看，就是工業化、城鎮化有機結合、持續健康發展和農業特別是糧食生產能力持續提高。按照河南省第九次黨代會的提法，就是以新型城鎮化為引領，新型工業化為主導，新型農業現代化為基礎。在操作層面，就是要以產業集聚區為重點，大力發展特色優勢產業集群和基地，以工業的集聚發展帶動生產性服務業的發展，以產業集聚帶動人口集聚，以人口集聚帶動生活性服務業的發展。通過工業化、城鎮化的有機結合，獲得較高的規模效益和聚集效益，促進工業的結構升級和服務業的快速發展，吸引農民向城鎮持續穩定轉移。以農民向城鎮的持續穩定轉移為基礎，促進農地經營權的流轉和相對集中，逐步實現農業的規模化，在規模化的基礎上推進農業現代化。在農民持續穩定轉移的前提下，推進農村空心村、“空巢”的防治，加強宜農土地的整治復耕，使農村土地復耕的面積大于或等于城市占用耕地的面積，實現城鄉之間、地區之間的耕地占補平衡，確保耕地紅線不突破。

從農民利益的角度看，他們只有在非農產業有了穩定的就業和收入保障，才有可能出讓土地承包權；出讓土地承包權，有利于農民外出務工并融入城鎮，結束農民工的兼業經營狀態，促進專業化向縱深發展，提高勞動生產率和經濟效益。可以說，土地流轉既是工業化、城鎮化發展的結果，也是工業化、城鎮化持續健康發展的重要條件，更是農業規模化、現代化的現實需要，是“三化”協調發展的重要內容。

二、規模經營是農業現代化的重要條件

農業現代化首先是農業機械化，就是以機器大生產代替人力、畜力為主的小生產，從結果看就是農業勞動生產率和經濟效益的大幅度提高。根據要素分配的邊際收益均等原理，農民增收的要求必然引導農業勞動力向非農產業轉移，直到農業和非農產業的投入產出率基本相等為止，這就是人們所說的劉易斯拐點。當前制約河南農業發展的根本問題主要是人多地少，戶均耕地太少，資源約束嚴重，超小規模的細碎化經營制約農業勞動生產率的提高，加上市場約束和自然風險，農業特別是糧食種植業投入的邊際收益遞減十分嚴重。由于達不到吸引農民增加投入的最小必要規模，小規模農戶投入農業基礎設施、農業技術進步等的經濟動力不足，政府財政投入的壓力就比較大。

中國社會科學院的研究成果表明，中國農業的勞動生產率僅為美國的1/90，主要原因不是中國的農業人口太少，無人種地，也不是中國農業的機械化水平低，農民的耕種能力弱，而是農業人口太多，人均耕地太少，農業現代化的組織成本太高，效率太低。如果中國的農業人口占比降低到美國的水平，只有總人口的1%～2%，中國的農業勞動生產率肯定會相應提高。據報道，在我國的黑龍江省，已經出現了幾千畝規模的專業種植大戶，使用大型農業機械進行生產。在目前河南每畝農地流轉價格500公斤小麥、受讓土地的農戶每畝兩季凈收益300元左右的情況下，如果糧食種植業戶均規模達到100畝，全年凈收益達到3萬元，與外出務工的收益大致相等，可以說達到了最小必要規模。達到和超過這個規模以后，農業的投入產出率就會相應提高，增加農業投入、提高農業現代化水平就會成為農戶的自覺行動，政府農業投入的壓力就會相應減輕。所以，在小規模分散條件下推進農業現代化，成本較高，難度較大，效果較差；在規模經營條件下推進農業現代化，成本較低，難度較小，效果較好，因而應當走一條通過農業規模化推進農業現代化的路子。

從增加農民收入的角度看，多數農民增加收入的戰略方向在于向城鎮非農產業轉移，那么多的農民外出務工就是證明；對于留在農村的農戶來說，增加收入的主要途徑是通過土地流轉擴大生產經營規模，提高農業勞動生產率和經濟效益，延緩小規模條件下投資收益遞減的約束。

三、把土地流轉作為一個系統工程來抓

要實現農業規模化，必須推進耕地流轉。要實現耕地的穩定流轉，必須促進農民向城鎮非農產業的持續穩定轉移，著力解決農民工在城鎮的戶籍、住房、社保、就醫、子女就學等問題。只有農民工及其家人在城鎮穩定了，安全了，由城市的“候鳥”變成“留鳥”，進而融入城鎮了，他們才不會向農村回流，才有可能長期轉讓農地承包經營權，轉讓、放棄農村的住房和宅基地。可以說，工業化、城鎮化的持續推進為農地流轉和規模經營拓展了空間。從這個意義上看，加快工業化、城鎮化決不是削弱農業、忽視農民，而是從根本上解決三農問題。所以要在加強農業基礎地位、保證糧食生產能力和農民基本生活水平不下降的前提下，把統籌城鄉的重點放在加快城鎮化進程上，城鄉聯手促進農民向城鎮持續穩定轉移。通過農民轉移，一方面做大做強各級中心城市，爭取較高的規模效益和聚集效益，擴大投資和消費需求，實現非農產業的又好又快發展，以較低的成本改善民生；另一方面，促進耕地向留在農村的種田能手集中，促進農業的規模經營，從根本上提高農業勞動生產率和經濟效益，增強農業現代化的內在動力。

因此，不能把土地流轉僅僅看成是農口的事，而是整個經濟社會發展的一個重要組成部分，需要城鄉聯手、各部門聯動，包括放寬農民工在城鎮的入戶條件，增加面向農民工的社會保障房供給，切實解決農民工子女在城鎮的就學問題，加強農民工在城鎮的社會保障工作，搞好城市的規劃建設管理等。

就農地流轉本身看，要適應農地流轉加快的需要，加快土地確權進程，加強土地流轉平臺建設，深化農村金融改革，發展農民專業合作組織，積極培育農業特別是糧食生產大戶，在家庭承包的基礎上推進高標準糧田“百千萬”建設工程。在保障農民合法權益、促進農民非農就業的基礎上，穩妥推進工商企業投入農業，加大以工補農力度，盡快提高農業現代化水平；發展農業服務體系，加強玉米收獲機械的研發；完善支農惠農政策，調動種糧大戶的積極性。

（本文為河南省人民政府發展研究中心主任王永蘇在河南省農村土地承包經營權流轉暨適度規模經營經驗交流會上的發言摘要）