淺析“土地財政”反映的制度問題

土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系。在我國當前的環境下，土地財政主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此作為其財政收入來源的經濟關系。土地財政作為我國財政制度特別是地方財政制度中的獨特現象，有其深刻的歷史、現實、經濟、社會、體制等原因，土地財政所反映和暴露出來的我國財稅法律制度等方面的問題，需要我們認真審視和分析。

從土地財政看我國現行財政制度的主要問題

1、現行稅制的制度性缺陷

1994年實行分稅制改革以后，那些稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分

劃歸中央，地方政府積極謀求其他方式來增加收入，土地增值稅成為增加地方財政收入的法寶。按照現行分稅制的設計，由房地產業和建筑業發展帶來的營業稅、所得稅以及土地增值稅等稅收的增長，屬于地方財政預算內收入部分。營業稅已經成為地方稅收的最主要部分。為此，在地方政府選擇開掘和擴大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發展城市建筑業、房地產業和土地征用為首選。

2、中央政府與地方政府的“財權與事權”不匹配。

1994年進行的分稅制改革將中國的稅收收入分為中央收入和地方收入兩大類，其中中央收入占據了稅收收入的大頭。根據統計數據顯示，1993年中央和地方的財政收入占全部財政收入的比重分別為22％和78％，而到了1994年這一比重分別變為了55．7％和44．3％。與分稅制改革前相比，地方財政收入下降了30％。在財政收入下降的同時，地方政府所要承擔的事權并沒有相應減少，支出有增無減，中央與地方的支出比例達到30％比70％，地方政府的事權與財權很不相稱。這更加劇了地方政府想方設法“斂財”的動機，在收支不對稱的情況下，出讓土地獲得收益成為地方政府的首選。

“財政幻覺”下的土地財政問題

通過上文分析可以看到，“財權與事權”的不匹配確實可以解釋地方政府瘋狂賣地的行為，但卻無法解釋是怎樣的制度導致了賣地可以獲得高額的回報，又是怎樣的制度使得這種行為愈演愈烈。

1、土地財政中的“財政幻覺”

根據西方學者的研究理論，政府控制下的資源常常被視為是無成本的。因此，資源的機會成本常常在政府決策中忽略不計。在土地征收中，如果不對土地所有者給予任何補償，政府就會無節制地擴大征地規模，直到官員或政府對公共物品的邊際主觀價值等于零。這種現象即是土地征收中的“財政幻覺”。財政幻覺在土地財政的問題中表現為兩種情況：：一是政府感受到的土地價值低于土地的真實價值；二是根本沒有感受到所征土地的真實價值，不管哪種情況都會導致政府實際征收的土地規模大于社會最優化所要求的規模。

2、財政幻覺的制度基礎

由于財政幻覺，地方政府會將征地規模擴大到超過社會需要的水平，很大程度上是由于我國地方政府征地的補償標準隨意性太強。政府征地采用何種補償標準不依賴在法律文本上如何書寫，而是依賴于一個社會所具備的基本經濟條件；政府征地時實際給予的補償水平也不一定與法定補償標準相吻合，它取決于征地過程中政府所受的程序約束強度。因此，土地征收中的財政幻覺既可能是由法定的征地補償標準引起的，也可以是由實際補償低于法定補償引起的。

3、法規失范下的財政幻覺導致“土地財政”成為可能

由于土地制度分割，使得我國法定土地補償標準與市場脫節，無法通過市場發現土地價格，給政府“隨意”定價創造了機會，而我國的法定補償標準是明顯低于土地價值的，從而為政府通過征地獲取高額回報提供了理論上的可能。同時，由于程序法的失范，在實際操作過程中，征地的實際補償水平低于法定補償標準，從而使得政府從征地行為中更為高額的回報，在利益的刺激下，由于財政幻覺的存在，土地財政行為成為了現實，并且愈演愈烈。

土地財政背后有著復雜深刻的社會原因，也反映了我國在財稅、法律等制度層面的不足，要解決好土地財政的問題，實現地方政府與中央政府財政分權體制的和諧，必須要正視土地財政當前存在的問題，著力完善制度，增進公平公正。

（作者單位：山東大學經濟學院）