關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管作用的調(diào)查與思考

支農(nóng)資金，是指各級(jí)人民政府安排的用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金，旨在解決特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中需要政府公共支出參與才能解決的民生公益問(wèn)題，從而促進(jìn)農(nóng)村與城市、社會(huì)與自然和諧統(tǒng)一發(fā)展。如何加強(qiáng)支農(nóng)資金監(jiān)管，提高資金使用效益，是當(dāng)前各級(jí)政府及支農(nóng)部門(mén)共同面對(duì)的重要課題。本文將從支農(nóng)資金來(lái)源于財(cái)政性資金的角度，探討發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管支農(nóng)資金的可行性及目前所面臨的制約因素。

當(dāng)前支農(nóng)資金的種類(lèi)

從支農(nóng)資金的功能及作用來(lái)看，初步可分為以下10大類(lèi)：

（1）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)資金。包括用于小型農(nóng)田水利建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)治理、農(nóng)村能源建設(shè)、農(nóng)村飲水工程建設(shè)、水土保持、小水電、堤塘建設(shè)、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、土地整理與耕地保護(hù)等方面的資金。

（2）涉農(nóng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼類(lèi)資金。

（3）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)類(lèi)資金。包括支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)、農(nóng)村科技、新農(nóng)村現(xiàn)代物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的資金。

（4）農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)資金。包括用于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等方面的資金。

（5）農(nóng)村綜合改革類(lèi)資金。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、化解鄉(xiāng)村債務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方面的資金。

（6）農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)類(lèi)資金。包括特大防汛抗旱補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金、救濟(jì)資金、地質(zhì)災(zāi)害防治資金等。

（7）支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展類(lèi)資金。包括用于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障、農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)、農(nóng)村公共文化體系建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、廣播電視“村村通”、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助、農(nóng)民體育健身工程、農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)、農(nóng)民工培訓(xùn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村五保供養(yǎng)和敬老院改擴(kuò)建、農(nóng)村安居工程建設(shè)、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等方面的資金。

（8）財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)類(lèi)資金。

（9）庫(kù)區(qū)移民類(lèi)資金。包括中央和省財(cái)政安排用于支持庫(kù)區(qū)飲水、道路、困難移民住房等生活生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、移民后期扶持、口糧補(bǔ)貼資金和對(duì)口支援資金等。

（10）支持農(nóng)村基層組織建設(shè)類(lèi)資金。包括用于村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障等。

當(dāng)前支農(nóng)資金使用中存在的主要問(wèn)題及原因

·主要問(wèn)題

一是虛報(bào)冒領(lǐng)。利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性突出、實(shí)物變化快的特點(diǎn)，采取支農(nóng)政策信息不公開(kāi)或有限度公開(kāi)，或鉆制度程序不完善的漏洞，變?cè)鞈{證欺瞞上級(jí)，套取國(guó)家各類(lèi)補(bǔ)貼。

二是工程質(zhì)次價(jià)高，資金使用效益低。由于部分工程招投標(biāo)程序走過(guò)場(chǎng)，致使中標(biāo)價(jià)格明顯高于合理造價(jià)，或由于工程層層轉(zhuǎn)包及施工過(guò)程中監(jiān)管不到位，或驗(yàn)收不合格，致使工程質(zhì)量難以達(dá)到標(biāo)的要求。

三是項(xiàng)目資金使用上的“張冠李戴”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村托人情、找關(guān)系，以甲項(xiàng)目的名義進(jìn)行申報(bào)，卻將到手的資金用于乙項(xiàng)目，由于這種項(xiàng)目工程小，資金少，成為當(dāng)前資金監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。

·原因分析

一是價(jià)值觀扭曲。由于當(dāng)前的主流文化在倡導(dǎo)“真善美”方面無(wú)法對(duì)人的思想價(jià)值層面構(gòu)成有效而積極的影響，社會(huì)大眾在逐利的同時(shí)缺乏因果觀念，以致公民的道德自律意識(shí)淡薄。

二是管理責(zé)任不落實(shí)，監(jiān)督不到位。

三是信息公開(kāi)不夠。

四是權(quán)力尋租或黑惡勢(shì)力作怪。

目前支農(nóng)資金監(jiān)管的難點(diǎn)與癥結(jié)

（1）跟蹤管理難。項(xiàng)目主管部門(mén)是監(jiān)管的主體，難于跟蹤管理的原因表現(xiàn)在：一是有的項(xiàng)目是關(guān)系項(xiàng)目、權(quán)力項(xiàng)目，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或辦事人員不敢監(jiān)督或懶于監(jiān)督，即使走程序，也是爭(zhēng)一只眼，閉一只眼，甚至是幫忙弄虛作假；二是管項(xiàng)目的不懂技術(shù)，懂技術(shù)的又不主管項(xiàng)目，也即是外行難以領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行；三是有的部門(mén)分管項(xiàng)目攤子大，而由于人手不夠，疲于應(yīng)付。

（2）追效問(wèn)責(zé)難。追效問(wèn)責(zé)是加強(qiáng)監(jiān)管的有力手段，但是由于諸多復(fù)雜原因，使得這一手段的效果大打折扣。

（3）官帽子作怪。由于責(zé)任追究多采取連帶追責(zé)制，這種制度有加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一面，但在真正出問(wèn)題后，也促使了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為保位子而想法遮掩過(guò)失，從而欺騙了上級(jí)，逃避了處罰。

（4）執(zhí)法者自身不硬。表現(xiàn)在一是怕當(dāng)權(quán)者或黑惡勢(shì)力打擊報(bào)復(fù)；二是自身經(jīng)受不住“糖衣炮彈”的誘惑；三是工作不細(xì)致，怕吃虧，當(dāng)老好人思想嚴(yán)重。

發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管作用的背景、有利條件和制約因素

（1）背景。一是財(cái)政部順應(yīng)形勢(shì)提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)全面監(jiān)管財(cái)政支農(nóng)資金。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)整個(gè)財(cái)政體系的基礎(chǔ)層級(jí)，直接面對(duì)著農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，是推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化、落實(shí)支農(nóng)惠農(nóng)和改善民生政策的直接組織實(shí)施者。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的必然要求。自取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能已從以收入征管為主轉(zhuǎn)向以監(jiān)管服務(wù)為主，加強(qiáng)支農(nóng)資金監(jiān)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政義不容辭的責(zé)任。

（2）有利條件。一是現(xiàn)有的財(cái)政財(cái)務(wù)管理體制有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)一步發(fā)揮支農(nóng)資金監(jiān)管作用。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接與“三農(nóng)”打交道，具有無(wú)間隔環(huán)節(jié)，信息靈通的優(yōu)勢(shì)。三是有現(xiàn)成的管理經(jīng)驗(yàn)為依托。從糧食補(bǔ)貼的申領(lǐng)到農(nóng)村一些公益項(xiàng)目的興辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已有了一整套程序化、制度化的管理模式，這為加強(qiáng)其他支農(nóng)資金監(jiān)管提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（3）制約因素。一是資金來(lái)源部門(mén)多，權(quán)責(zé)不對(duì)等。二是部分項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，監(jiān)管困于“不懂行”，難以促進(jìn)資金使用效益的提高。三是支農(nóng)資金項(xiàng)目多，資金大，受益面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財(cái)政工作多而雜，人手有限，進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管的作用有限。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管，難以完全正常行使監(jiān)督權(quán)。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政地位低、經(jīng)費(fèi)少、待遇差、人員老化、缺乏培訓(xùn)。

進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管作用的建議

（1）整合各類(lèi)支農(nóng)資金，可有效解決資金分散、建設(shè)重復(fù)、效益不高的問(wèn)題，同時(shí)也能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管的工作量。

（2）有效利用“鄉(xiāng)財(cái)縣管”及“村財(cái)鄉(xiāng)管”平臺(tái)，將全部支農(nóng)資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理、并封閉運(yùn)行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面構(gòu)建一道支農(nóng)資金“防火墻”。

（3）從擁有資金管理權(quán)的角度，發(fā)揮面向第一線的優(yōu)勢(shì)，巧妙融入到項(xiàng)目的申報(bào)、評(píng)估、實(shí)施及驗(yàn)收的全過(guò)程，并以此作為是否撥付資金的重要參考。

（4）大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身建設(shè)，強(qiáng)化其監(jiān)管支農(nóng)資金的能力。

（作者單位：湖北省荊門(mén)市掇刀區(qū)財(cái)政局農(nóng)發(fā)辦）