經濟法在經濟轉型中的作用之我見

我國當前的經濟轉型首先是經濟資源配置方式的轉換，即由計劃經濟向市場經濟轉變，市場在資源配置中起基礎性作用。與此相聯系的必然是經濟管理者——政府角色和職能的轉變，即由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，由主要直接參與經濟競爭轉向為經濟和社會的協調發展提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務。上述轉型的成功推進必然帶來經濟活動的主體——企業生存方式的徹底轉變，即從聽命于行政機關，被動執行政府計劃的附屬機構轉變為以市場為導向，自主經營自負盈虧的獨立的市場經濟主體。經濟轉型也包含經濟增長方式轉變，即從片面強調量的擴張轉為重視質的提高，從單純追求經濟效益轉向實現人、社會、環境的協調發展，實現可持續增長。

經濟轉型似乎是“無形之手”高歌猛進，攻城掠地，“有形之手”步步退讓，一敗涂地，一切以市場化為價值取向。但是，市場經濟本身能否自發形成，經濟轉型能否完全依賴市場自身的力量自動實現呢？我們所追求的經濟轉型的目標果真是市場之手獨霸天下，國家在經濟生活中消失得無影無蹤的所謂自由經濟嗎？如果不是，又該如何實現經濟的成功轉型？經濟轉型后的目標體制又該是怎樣的昵？

當前我國經濟轉型時期由于新的經濟體制尚在建立和完善的過程之中，舊的經濟體制和觀念尚未徹底退出歷史舞臺，新舊體制的沖擊和對抗，使經濟領域內暴露出來的矛盾，盤根錯節，錯綜復雜。解決這些問題既是促進經濟發展的迫切要求，也是經濟成功轉型的基本前提，而每個矛盾的解決都離不開經濟法思想的指導，離不開經濟法律制度的建立和完善。

一、政府在市場經濟中的地位模糊，急需按經濟法理念重新定位

政府改革的滯后，是我國經濟轉軌進程中面臨的主要矛盾。改革開放以來，歷次政府機構改革不盡如人意，政府職能轉變未能取得實質性成果，主要原因之一就是理論認識上的模糊不清，沒有徹底解決國家在現代經濟生活中的正確定位。改革開放前的政府是一個無所不包的政府，經濟活動的各個環節：生產、交換、分配、消費都由政府管制，以命令、服從為特征的行政管理關系取得絕對的統治地位，企業和個人完全喪失了主動性、創造性。近幾年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，那種認為政府應當徹底退出經濟活動領域，只當守夜人，一切交由市場的論調一度博得多方喝彩。在國家與市場的關系問題上我們常常是非此即彼，國家不是“越位”，就是“虛位”，總是很少“到位”。

當前，我國的改革面臨經濟、社會全面轉型的挑戰，這是一個更為深刻、更為復雜的改革新階段。經濟轉型要求構建現代產權關系，社會轉型需要形成新的社會利益整合機制。伴隨著經濟社會的全面轉型，在實現權利的多次分離后，國家成為集多種身份和多種職能于一身的集合體。具體來說，在現代市場經濟中，國家應是三重身份（行政管理者、經濟管理者、國有資產所有者），三種職能（行政管理職能、經濟管理職能、國有資產所有者職能），實現三次權利分離（行政管理權與經濟管理權相分離，經濟管理權與國有資產所有權分離，國有資產所有權與經營權或法人財產權相分離）。國家以不同的身份，行使不同的職能，就會形成不同的法律關系。正確認識由國家參與的各種不同法律關系的性質，才能準確適用法律，維護各方合法權益。

同時我們認為按照經濟法基本要求，不僅要實現政府經濟管理職能的轉變，還在于要實現政府治理方式的轉變，從依賴行政命令轉而依靠法律保障，遵循經濟法律制度行使國家的經濟管理職能，實現從人治到法治的歷史性跨越。

二、經濟的二元結構特征顯著，城鄉、地區矛盾的解決有賴于經濟法律制度的完善

中國經濟存在多重二元結構性矛盾，其中最突出的表現為城鄉經濟社會發展水平的巨大反差和區域經濟發展不平衡引起的地區差異。城鄉、地區矛盾的日益突出已經成為制約中國經濟進一步發展的主要結構性障礙，如何化解矛盾不僅是經濟發展中面臨的首要課題，而且已上升為一個嚴峻的政治問題。

經濟法既服從市場經濟的基本規律，尊重市場主體的獨立性、自主性和創造性，又強調國家應當在經濟生活中發揮正確的作用，它把“無形之手”與“有形之手”辯證地統一起來的特征顯示其對于解決城鄉、地區二元矛盾天然地具有優越性和獨到性。

針對當前農村中公共衛生、基礎教育、社會保障等財政投入嚴重不足；違法侵占農民土地，任意降低征地補償標準，漠視失地農民的就業和生活安置以及農民負擔過重，亂集資、亂攤派屢禁不止等問題，從完善以下三個方面的經濟法律制度入手，有助于構建規范的、持續長效的縮小城鄉差別的法律機制。

由于我國目前尚未制定統一的財政法，從中央到地方各級政府之間事權與財權劃分不清晰，權利與義務不明確，導致財政支出責任不落實，上下級政府間一事一議，討價還價現象較為常見。而且，目前我國普遍實行的市領導縣的財政體制，客觀上使得農村社會經濟資源、資本更主要地是被城市所汲取，加劇了城鄉二元分割。行政長官追求立竿見影的政績驅動與財政支出法律規范的缺位，往往使農村成為最終的犧牲品。所以，首要的是要建立科學完備的財政法律體系，明確各級政府的職責、支出責任和稅收劃分規則，確立覆蓋城鄉的統一的公共財政支出原則，強化市以上各級財政對農村基礎教育和基本社會保障的支出義務，規范上下級政府間的財政轉移支付制度，并把城市返哺農村的各項制度具體化，才能從根本上有助于縮小城鄉差距。

其次，要進一步完善《土地承包法》，明確土地承包權的物權性質，并賦予權力保護以可訴性。2003年新的《土地承包法》雖然對于保護農民長期、穩定的土地承包權，限制土地發包方濫用權力等方面起到很大作用，但仍然存在許多尚未解決的問題。首先，確權工作嚴重滯后，估計有約30%的農戶仍然沒有領到土地承包經營權證書。權屬登記進程的滯后，導致大量土地承包糾紛只能適用土地承包合同，弱化了土地承包權的物權性質，客觀上助長了發包方任意毀約行為。其次，侵害土地承包權的責任形式單一，法律責任輕，違法成本低。根據承包法第54條，侵害土地承包權的只是承擔“停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨礙、消除危險、賠償損失等民事責任”，幾乎不用承擔刑事責任。而所謂的民事責任，由于侵害方主要是村、鄉集體組織，也幾乎難以得到實際執行。最后，權利救濟渠道阻塞，可訴性差。長期以來，許多基層法院拒絕受理農村土地承包糾紛案件。1999年最高法院出臺有關農村土地承包合同糾紛的司法解釋后，雖然規定應當受理，但是許多地方對土地承包這一典型的經濟法律關系缺乏正確的認識，仍然糾纏于該法律關系到底是民事法律關系還是行政管理法律關系的爭論而不能自拔，其結果是犧牲了廣大農民應當得到國家司法救濟的正當權力。

最后，應當建立和完善農業稅收法律體系，規范各類涉農收費。亂收費、亂攤派之所以屢禁不止，源于我國農村稅費名目繁多，包括農業稅、附加稅、特產稅、屠宰稅、“三提五統”、教育集資以及以資代勞款、地方行政勞務收費、地方行政性收費等等，而這些稅費的征收依據主要是稅收行政法規和各級政府決定，對收費項目的創設權限和程序沒有法律約束，現有的有關農村稅費的規范性文件位階低，缺乏權威性和穩定性。隨著農村稅費改革的逐步推進，在條件成熟時，以最大限度減輕農民負擔為出發點，以統一的涉農稅法理順國家、集體、農民之間的分配關系，規范農村基本分配制度，才能從制度上確保農民的合法權益不受侵犯。

三、市場經濟秩序混亂，行政治亂應讓位于依法治理

經濟轉型經常伴隨著經濟秩序的混亂。市場本身不能自動產生良好的秩序，秩序作為一種公共產品，必須也只能由政府來提供。企圖單純依靠民事法律制度，依賴市場主體的自我約束就能達致良好的市場經濟秩序，是對市場迷信式的崇拜，注定是水中月、鏡中花。營造良好的經濟秩序必須依靠政府的力量，而政府也必須改變以往行政命令式的管理方式，一時的暴風驟雨只能沖走地表的浮土和污穢，卻無法沖跨滋生混亂的深層土壤，更不能培育出一個井然有序、生機勃勃的萬花園。

其實，我們當前經濟秩序中的許多問題都與我們經濟法制的不完善或執法不力有直接的關系。稅務領域的混亂，要求我們完善稅收法律體系；財經領域的不規范，呼喚我們盡快制定起科學合理的財政法律制度；假冒偽劣產品的大肆泛濫，敦促我們進一步健全產品質量和消費者權益保障制度。只有堅持標本兼治，邊整邊改，著力治本，鏟除引起經濟秩序混亂的體制性障礙，同時加強經濟法制建設，確保嚴格執法才能最終保證市場經濟有序、健康發展。

可見，經濟法律制度的完善，是經濟實現成功轉型的基本保障。經濟轉型是從計劃經濟向市場經濟轉變，是行政干預力量逐漸歸位，市場力量日益壯大的過程，是國家與市場在經濟生活中各得其所的過程，也是經濟法思想逐步確立、深化的過程。經濟法律制度的完善，推動經濟轉型的進一步發展，也以法律的形式鞏固著經濟轉型的成果。

（作者簡介：華中科技大學文華學院）