房屋拆遷中的利益平衡與合理補償

摘 要 隨著我國經濟的快速發展，城市化進程的加快，城市房屋拆遷現象越來越多，因房屋拆遷產生的糾紛矛盾也越來越多。其中拆遷補償問題也是最為核心問題，拆遷補償關系到政府拆遷人被拆遷人三方利益的平衡，尤其是關系到拆遷人的合法利益，也關系著社會的和諧穩定，本文從房屋拆遷的二個爭議問題出發探討如何更合理的對被拆遷人進行補償，從而保障被拆遷人利益，實現維護三方利益平衡。

關鍵字 公共利益 法律性質 拆遷補償

一、拆遷制度的理論依據——公共利益

對于房屋拆遷問題首先搞清楚房屋拆遷的理論依據，我國《物權法》第42條第一款規定為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。這是政府拆遷的法律依據之一，但是我們知道《物權法》第4條規定國家集體個人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。政府的征收與個人財產權的保護沖突之時如何平衡二者，就必須以公共利益為標準，房屋拆遷也因此分為公共利益拆遷和非公共利益拆遷，政府為了公共利益可以實施征收房屋拆遷，倘若不基于公共利益任何組織和個人均不得強制征收私人房屋和不動產。那么何謂“公共利益”，遺憾的是雖然我國多部法律和行政法規雖然屢屢提及公共利益，但都沒有一部法律和行政法規能夠提供權威立法定義，因此建立健全公共利益的識別機制顯得尤為重要。公共利益是指在法和道德等社會規范所調整的秩序中所形成的帶有社會普遍性的利益。可從以下四個方面就行分類：一是直接關系到社會全體成員的共同利益；二是不特定多數人的經濟、文化、教育等方面的利益；三是與基本法律價值相聯系的有關個人的生命健康和自由的利益。四是經濟的秩序。①而且對于公共利益的認定必須扭轉政府部門獨享公共利益解釋權的現狀，建立公平透明的民主決策機制，具體來說在認定公共利益時應當建立政府利益受損代表和獨立專家代表三方主體參加的公共利益認定委員會制度，這樣由被拆遷人參加才能夠更好維護雙方利益平衡，實現和諧拆遷。

二、房屋拆遷的法律性質

（一）公共利益拆遷

房屋拆遷分為公共利益拆遷和非公共利益（商業利益）拆遷，在國外基于公共利益的城市房屋拆遷屬于典型的行政征收行為，因為此時政府與被拆遷人的地位不平等，行政機關作出的是具體行政行為，其行政意志對相對人有支配性和強制性。故公共利益拆遷屬于行政性法律關系。行政征收給當事人帶來的損失，依法由國家給予合理或正當的補償。但是在國內的現狀，政府不是補償義務人，也不是拆遷人，不需要就補償問題與被拆遷入談判。所以我們對于公益性拆遷補償問題的必須理清公益性拆遷的法律性質，把公益性拆遷作為行政法律關系調整。

（二）非公共利益拆遷

非公益性的建設拆遷外在表現為拆遷人與被拆遷人之間的合同行為，即拆遷人與被拆遷人基于合意基礎上的不動產轉移，似乎成為一種私人之間的民事行為。但實際并非如此，由于我國城市土地屬于國家所有，所以土地所有權與房屋所有權是分離的，即被拆遷人雖然對房屋享有所有權，但卻是在使用國有的土地。由此，房屋拆遷本質上是國有土地使用權人的改變。但是，這個改變不是由拆遷人和被拆遷人自行決定的而是通過國家先從被拆遷人處收回使用權，然后在轉移給拆遷人來完成的。這也就是《城市房屋拆遷管理條例》規定拆遷人在拆遷之前必須向國家申請拆遷許可證，這一過程體現了行政性。

根據《城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”依此推論，對于非公益拆遷，除非當事人同意，就不能夠收回土地使用權。但是在現實中，政府在未完全告知未補償的被拆遷人的情況下就將房屋拆遷許可證批準給拆遷人，這是對憲法法律的私權保護精神的嚴重違背。對于這個問題，我國還有很長的路要走。

三、如何合理補償的探討

（一）公共利益拆遷的補償

公共利益拆遷屬于行政性法律關系，政府的拆遷行為是具體行政行為。在公共利益的拆遷補償中，只有政府是拆遷主體，當然政府也應該是補償義務人，應當直接對被拆遷人履行補償義務。在補償原則上應明確公正合理的補償原則，權衡公共利益，集體利益和個人利益的關系，參考當事人的財產狀況給予適當數額的補償。但要注意此時的公共利益拆遷屬于行政征收，應不同于普通的侵權行為，也不能使征收成本過高，從而影響城市拆遷的進展。國家在實踐中必須考慮政治經濟社會條件和社會發展的現實需要，從而能夠更好的維護公共利益的目的。

（二）非公共利益拆遷

對于非公共利益拆遷的探討分為二個階段，在第一階段中，被拆遷人同意政府提前收回國有土地使用權，將國有土地使用權從被拆遷人手中轉移給拆遷人（開發商）。這時政府也要給予被拆遷人以適當補償，這里僅僅是補償因政府提前收回國有土地使用權而給被拆遷人造成的損失，所以在這一階段體現了政府的行政行為特征，可參照公共利益拆遷的補償范圍、方式、程序。

第二階段，被拆遷人同意政府提前收回國有土地使用權，拆遷人（開發商）進行商業拆遷，申請房屋拆遷許可證取得土地使用權，此時政府退出拆遷主體的地位，對于拆遷人和被拆遷人之間關于房屋所有權的協議補償則完全遵循雙方的意思自治，平等協商。因為是民事平等主體之間的平等協議，立法上無法具體規定拆遷人給予被拆遷人的補償內容。當然要注意的是這種情形下，被拆遷人往往在經濟人員上占據劣勢地位，立法上應明確雙方的權利義務，保障雙方合法權益。同時豐富補償方式。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第3章第23條規定，“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換……被拆遷人可以選擇拆遷補償方式” 。對于貨幣補償應完善我國獨立的中介機構，對于被拆遷人的土地及房屋參考市場價格補償，進行合理公平的價格評估。實踐中，房屋置換的補償方式廣受歡迎。 房屋置換制度內含著雙重價值目標：一方面通過房屋的所有權調換，實現對被拆遷房屋產權的價值補償；另外一方面，在保護房屋經濟價值的同時，也對當事人居住權進行充分保護。這樣的制度安排，兼顧了財產保護與社會穩定，更有利于實現多元價值目標的平衡。②房屋產權置換主要采用商品房開發項目。在商品房開發項目中，一般要求開發商購買或自行建設一定數量的商品房，以滿足被拆遷人產權調換的需求。有關行政部門還應對房屋置換的參照體系、價格評估、置換比例、差價結算、房屋質量等方面進行審核，這樣才能夠更好維護雙方利益的平衡。

本文從如何界定公共利益為出發點，探討了公共利益拆遷與非公共利益拆遷的法律性質，最后分別對公益拆遷與非公益拆遷的合理性補償作出簡要分析。現實中房屋拆遷的復雜狀況是多方面原因導致的，政法公權力的膨脹，法律制度的不完善等等。城市房屋拆遷影響著城市經濟的發展社會的和諧安定，實現房屋的和諧拆遷還需要我們的不斷研究探討。

（作者單位：西南政法大學民商法學院）

參考文獻：

[1]張玉敏.民法[M].高等教育出版社.

[2]中國法制出版社.最新房屋拆遷法律政策全書[M].中國法制出版社，2009.

[3]刑鴻飛.土地征用及房屋拆遷法律問題研究[M].中國方正出版社，2010.

[4]徐海燕.公共利益與拆遷補償.從重慶最牛“釘子戶”案看《物權法》第42條的解釋.中國民商法律網，2008（4）.

[5]陳璞.房屋置換.走出拆遷困境的有效途徑.載于中國民商法律網.

注釋：

①張玉敏.民法[M].高等教育出版社，2004：236.

②陳璞.房屋置換.走出拆遷困境的有效途徑.中國民商法律網.