寧鄉縣土地開發整理規劃（2001—2010年）實施評價

摘 要 文從上一輪規劃編制情況、規劃實施情況兩個角度對寧鄉縣土地開發整理規劃（2001-2010年）實施情況進行分析評價，得出規劃實施與執行中存在的問題，并提出對新一輪規劃編制的建議。

關鍵詞 寧鄉縣 土地開發整理規劃 實施評價

一、上一輪規劃編制情況

（一）補充耕地目標

在規劃期內，土地開發整理面積達到12616.51公頃，可新增耕地面積3517.52公頃。其中耕地整理面積為9269.94公頃，新增耕地1423.07公頃；村莊整理面積為64.60公頃，新增耕地16.15公頃；復墾工礦廢棄地、塌陷地417.42公頃，新增耕地292.86公頃；土地開發的面積為2864.55公頃，新增耕地1785.44公頃。通過土地開發整理，確保2010年耕地保有量在93622.40公頃以上。

（二）其他目標

全縣土地利用率由2000年末的92.81%提高到2010年的93.25%；土地產出率由2000年末每平方公里212.38萬元提高到2010年的318.00萬元；建成標準農田9269.94公頃。

二、上一輪規劃實施情況

（一）項目實施情況

1、已實施項目數量

2001～2010年，全縣共實施各類土地整理復墾開發項目570個，其中土地整理項目45個，土地復墾項目1個，土地開發項目524個。

2、已實施項目總面積和新增耕地面積

2001～2010年，全縣共實施土地整理復墾開發項目總規模15545.78公頃，補充耕地5576.80公頃。其中土地整理項目規模10239.63公頃，補充耕地641.11公頃；土地復墾規模6.47公頃，補充耕地3.40公頃；土地開發項目規模5299.68公頃，補充耕地4932.29公頃。

3、已實施項目投資規模

2001～2010年，全縣實施土地整理復墾開發項目總投資68102.76萬元，其中土地整理項目投資41007.99萬元；土地復墾項目投資150.87萬元；土地開發項目投資26943.90萬元。

（二）主要規劃目標實現情況

1、補充耕地目標

2001～2010年，全縣土地整理復墾開發補充耕地5576.80公頃：其中土地開發補充耕地4932.29公頃；土地整理補充耕地641.11公頃；土地復墾補充耕地3.40公頃。

從土地整理復墾開發補充耕地目標與2001～2010年實際補充耕地的對比來看，全縣土地整理復墾開發補充耕地的總目標完成情況良好，但土地整理、土地復墾和土地開發的目標完成情況各有差異。2001～2010年土地整理項目區面積已達到規劃控制面積的112.65%，而補充耕地數量僅達到規劃目標的43.09%，說明規劃設定的新增耕地率偏高，難以實現。2001～2020年土地復墾補充耕地數量僅達到規劃目標的1.16%。而土地開發超額完成目標，2001～2010年全縣通過土地開發補充耕地的數量是規劃目標的2.76倍，這說明土地開發是全縣補充耕地的主要途徑，規劃對寧鄉縣土地開發的潛力和經濟發展對補充耕地的需求估計不足。

2、其他目標

2010年，全縣土地利用率和土地墾殖率分別為97.56%和33.05%，分別相當于上輪規劃目標的104.62%和102.79%；土地產出率1681.20萬元/公頃，是上輪規劃目標的5.29倍。

三、規劃編制與執行過程中存在的問題

雖然，全縣在土地整理方面做了一定的工作，取得了一定的成效，但也存在著一些問題，主要集中在如下幾個方面：

（一） 規劃編制的前瞻性和科學性不足

由于經濟的快速增長，國家政策的變化，也導致編制規劃時把握不好國家政策。上一輪規劃較多的是單純考慮農田整理、開發補充耕地、廢棄工礦地復墾等，而對土地整治發展形勢估計不足，適應不了新增建設用地有償使用費分配使用制度改革和投資向重點工程傾斜的發展需要，滿足不了土地綜合整治、建設用地增減掛鉤工作的需要，以致實際工作中，規劃實施起來比較困難。

（二）規劃目標設置單一

雖然土地開發整理規劃的目標包括增加有效耕地面積、提高土地生產能力、改善生態環境等，但《規劃》目標的確立主要是圍繞土地整理復墾開發“增加耕地面積”這一核心，目標設置單一，不能完全與城鄉用地結構優化、農業產業化發展和城鄉統籌發展相適應，難以滿足當前全縣城鎮化和新農村建設對土地整治工作的新要求。

（三）規劃基礎工作不扎實使規劃落實遇到阻力

上輪規劃缺乏經驗，另外受技術手段的限制及現場調查不足，使基期年的各類用地數據及使用的圖件與實際不太一致，加上對各地社會經濟發展現狀預測不準確，因此，上一輪規劃在項目布局和各地項目安排上缺乏依據，致使規劃確定的部分項目無法落實。

（四）資金籌措難，工程資金撥付效率不高

土地整治項目需要大量資金投入，實施項目的地區必須有強大的財政支撐。但是由于寧鄉地方的財政能力有限，資金投入也有限，自身籌措經費更是有限，項目建設主要依靠國家和省市投資，用于土地開發整理的資金十分緊缺，在一定程度上影響了項目的實施進度，制約了項目效益的發揮。

四、對新一輪規劃編制的建議

（一）調整規劃編制思路

規劃目標應體現土地整治的多元化。現行土地開發整理規劃中大部分目標的確立都是圍繞土地整理復墾開發“增加耕地面積”這一核心，目標設置結構單一，未能充分反映經濟社會發展對土地整治的多元化要求。新一輪土地整治規劃應體現土地整治的多元化。一是繼續加強通過土地整治補充耕地的目標；二是重視通過土地整治調整和優化城鄉土地利用結構與布局的目標；三是重視通過土地整治保護和改善生態環境的目標；四是重視通過土地整治，加強農村建設用地整治和農村基礎設施的建設力度，改善農村人居環境和生產生活條件的目標。

（二）改進規劃編制方法

1、切實改進工作方式，加強與相關規劃的銜接

積極貫徹“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的工作方針，在政府的統一領導下，動員各方力量共同參與。成立具有廣泛代表性的規劃專家咨詢委員會，參加規劃編制的前期研究、成果編制等各階段的工作，加強咨詢論證，充分發揮專家的作用。同時，建立部門之間協商機制，通過部門聯席會議等方式，加強部門協調與溝通，做好與相關規劃的銜接，提高規劃的針對性和可操作性。

2、加強規劃編制的社會參與程度，發揮整體功能

從提高規劃科學性與實用性的角度，采取不同的方式吸收社會公眾參與規劃的編制和論證，廣泛聽取社會各方面意見，做好咨詢論證工作，重點整治區域、重大工程與重點項目的安排要逐個進行論證。加強與各個部門的協調，各部門應主動對土地整治規劃中涉及的相關內容提出方案或建議，土地整治規劃方案要綜合考慮各部門的相關方案和建議，各部門主要領導和專家要參與規劃方案論證和審查。

（三） 健全規劃實施管理制度

1、完善土地整治投入機制

探索建立財政專項補助和整合部門資金相結合的資金投入機制與政府主導下的農村土地綜合整治投融資機制。將新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅、土地復墾費等相關資金集中起來，作為土地綜合整治專項資金。同時，地方財政補貼、土地增值稅和土地收購儲備經營收入可適當比例納入專項資金，并統籌利用其他各類涉農資金，綜合發揮各類資金的疊加效益。除政府資金外，還可開辟銀行貸款，工程建設企業墊資，集體、農民和經濟實體出資共同構成的多元化投資渠道，按照“誰投入、誰受益”的市場化運作原則，確定政府、投資者各自的權利、責任和義務，使投資主體得到合理回報，進而形成投資與受益的良性循環，形成適應市場經濟要求的利益分配機制與投資匯報機制，推進土地綜合整治的產業化和社會化。

2、 建立健全土地整治項目實施監管體系

（1）加強項目管理的組織機構建設

遵循統一指揮、責權對應、分工協作、精干高效的原則，成立土地整治項目實施領導小組，負責審定項目實施過程中的重大事項，協調國土、農業、水利、環保、建設、財政等部門之間及項目區內的干群關系等。領導小組下設辦公室，負責建立規章制度，做好組織可行性研究論證、規劃設計編制、項目實施監管、項目竣工驗收及信息報備等工作。

（2）建立和完善項目實施監管制度

一要明確監管責任，建立監管制度。二要明確各部門和各機構的監管責任，建立項目實施的日常報告制度、重點問題專門報告制度以及偏差糾正制度，實施項目備案、數據報送、專項稽查和群眾參與相結合的監管模式。

（作者單位：湖南師范大學資源與環境科學學院）