無居民海島開發(fā)的制度建設(shè)

摘 要 近年來，國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，自然資源日益緊缺，海島開發(fā)的重要性逐漸體現(xiàn)。本文將以浙江省無居民海島開發(fā)的制度建設(shè)為例，通過比較各地海島開發(fā)中的相關(guān)制度和經(jīng)驗，為我國海島開發(fā)相關(guān)配套制度的制定和具體操作提供可行性建議。

關(guān)鍵詞 無居民海島 開發(fā) 保護(hù) 制度建設(shè)

一、無居民海島開發(fā)制度建設(shè)概述

我國最早的有關(guān)海島的立法散見于各種有關(guān)海洋權(quán)益的法律法規(guī)，如《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等，隨著海島經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，以往的法律制度越來越難以適應(yīng)海島的發(fā)展速度。

2003年6月，國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合印發(fā)了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，為更好地落實該規(guī)定，國家海洋局于2003年編制了《無居民海島功能區(qū)劃》、《無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃》、《關(guān)于印發(fā)等有關(guān)制度的通知》。2010年3月1日，《海島保護(hù)法》正式生效，我國海島保護(hù)與開發(fā)進(jìn)入有法可依狀態(tài)，為了保障這一法律的有效實施，國家海洋局還先后起草了《全國海島保護(hù)規(guī)劃》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。2011年4月20日，國家海洋局印發(fā)了《無居民海島使用申請審批試行辦法》，初步細(xì)化了無居民海島使用申請審批的程序。隨著無居民海島開發(fā)利用工程的全面啟動，相關(guān)政策也在陸續(xù)制定出臺。

從地方上來看，自2003年國家頒布《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》以來，各沿海省市陸續(xù)建立起相關(guān)的海島保護(hù)開發(fā)制度。例如經(jīng)福建省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議批準(zhǔn)，《廈門市無居民海島保護(hù)與利用管理辦法》自2004年11月1日起施行。經(jīng)浙江省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過，《寧波市無居民海島管理條例》自2005年l月1日起施行。《青島市無居民海島管理條例》于2008年經(jīng)山東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議批準(zhǔn)，由青島市人大常委會公布施行。當(dāng)前，隨著《海島保護(hù)法》的出臺，沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋主管部門正在積極推動省級海島保護(hù)政策法規(guī)制定工作。

二、浙江省無居民海島開發(fā)制度建設(shè)中的問題

從總體來看，無論是國家還是省市一級關(guān)于無居民海島開發(fā)的制度建設(shè)都還處于起步探索階段。通過調(diào)研和對前文中相關(guān)制度的分析，我們認(rèn)為當(dāng)下的關(guān)于無人居住海島開發(fā)的制度建設(shè)中還存在著以下困難和問題。

第一，無居民海島開發(fā)專門立法的缺失。我國大部分自然資源使用權(quán)與民法物權(quán)中的地上權(quán)、用益權(quán)、永佃權(quán)等均有明顯差別。而對無居民海島使用權(quán)而言，這種差別就更加顯見。無居民海島使用權(quán)也不同于一般意義上的以授予某種資格為內(nèi)容的行政特許權(quán)如公營壟斷權(quán)。無居民海島使用權(quán)以及與之類似的相關(guān)權(quán)利既不同于傳統(tǒng)民法上的物權(quán)，也不同于一般意義上的行政特許權(quán)。對這類新的權(quán)利類型，我們可以稱為新型特別物權(quán)，對其加以規(guī)范應(yīng)依《無居民海島法》這樣的專門立法，準(zhǔn)用一般民法或行政法。而當(dāng)前，我國關(guān)于無居民海島開發(fā)的法律制度大多參照海島保護(hù)法及相關(guān)規(guī)定，缺乏專門的海島開發(fā)法律法規(guī)。

第二，海島開發(fā)中土地與林權(quán)問題突出。根據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)，無居民海島在產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)方面存在確權(quán)困難的問題。較為突出的就是海島上已存在的土地和林權(quán)證書問題。例如，據(jù)寧波市海洋部門調(diào)查，林業(yè)部門已經(jīng)向?qū)幉ㄊ?30多個無居民海島頒發(fā)了林權(quán)證。舟山市兩區(qū)兩縣無居民海島中，獲得山林證和土地證的分別有1.5萬畝和358.84畝，對舟山這個寸土寸金的海島市來說，這是一個相當(dāng)大的數(shù)目。對于該問題的解決主要依靠當(dāng)?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T通過行政手段或者協(xié)商等手段進(jìn)行解決，這些做法在保證解決效率的同時也容易產(chǎn)生不好的情況，因此應(yīng)當(dāng)盡快對于歷土地權(quán)與林權(quán)問題的解決進(jìn)行專門的規(guī)定，以彌補(bǔ)海島開發(fā)制度建設(shè)中的空白，保障該問題的公平妥善解決。

第三，無居民海島開發(fā)融資制度欠缺。當(dāng)前，我省無居民海島開發(fā)之所以沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展一個很重要的原因就是受資金的制約。這一問題看似是經(jīng)濟(jì)問題，實則也反映出一定的制度欠缺。無居民海島生態(tài)脆弱，大多離陸地較遠(yuǎn)，開發(fā)它需要投入大量資金成本。作為一般的個人或者單位除了負(fù)擔(dān)一筆數(shù)目較大的海島使用金外，還要另外投資一筆較大費用。以往我們對于海島使用權(quán)的認(rèn)識大多是從公法的角度去認(rèn)識，更多地關(guān)注海島使用的申請而忽略了海島使用權(quán)的私法性質(zhì)，海島使用權(quán)也是可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承的。如果政府能不出臺相應(yīng)的制度，金融機(jī)構(gòu)、海洋行政主管部門以及用海戶對海島使用權(quán)都會有不同的認(rèn)識，無居民海島的價值就會被低估，甚至得不到有效體現(xiàn)，影響對其的開發(fā)利用。同時，我國缺乏基金制度的建立。這就導(dǎo)致海島開發(fā)資金的來源渠道有限，資金來源數(shù)量有限等問題的出現(xiàn)。

第四，無居民海島開發(fā)的善后問題。一方面，當(dāng)前我國《無居民海島使用申請審批試行辦法》以及我省無居民海島相關(guān)管理法律法規(guī)規(guī)章等雖然承認(rèn)了無居民海島使用權(quán)的私法性質(zhì)，明確規(guī)定無居民海島可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承，但缺乏相應(yīng)的配套審核制度。海島使用權(quán)與地上權(quán)和租賃地產(chǎn)權(quán)并不完全相同，不是純粹私法意義上的權(quán)利，帶有較強(qiáng)的公法色彩，例如海島開發(fā)需要一定的投資能力，主管部門通常在綜合考慮申請者的資信狀況、經(jīng)營能力、使用計劃、環(huán)保措施方案等情況的基礎(chǔ)上，決定是否授予海島使用權(quán)。因此無居民海島使用權(quán)人經(jīng)許可獲得海島使用權(quán)后也不可自由處分，應(yīng)在獲得原批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)允許后，方可對海島使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以免對海島使用權(quán)投機(jī)炒作，以致產(chǎn)生浪費資源、破壞環(huán)境等問題 。目前國家省市各級關(guān)于無居民海島開發(fā)制度的建設(shè)規(guī)定主要集中與海島開發(fā)之前和過程中，較少關(guān)注海島開發(fā)使用到期后關(guān)于海島地面物的歸屬問題。這一規(guī)范的缺失將為以后海島開發(fā)埋下權(quán)屬糾紛的隱患。

三、無居民海島開發(fā)利用制度建設(shè)的對策建議

當(dāng)前，我國正處于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，相關(guān)政策措施在陸續(xù)地制定和完善。浙江省作為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重點省份，在制度建設(shè)方面的研究更是走在全國的前列。在《浙江省無居民海島管理辦法》和各地方各級法規(guī)醞釀出臺之際，特在以下幾方面提出建議。

（一）進(jìn)行海島開發(fā)綜合制度立法

正如前文所講，當(dāng)前我國對于海島的主張是以保護(hù)為主，合理適度開發(fā)。海島開發(fā)還沒有被列為與海島保護(hù)同等地位，所以關(guān)于專門海島開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)還不是十分全面，且大多散見于海島的保護(hù)法律法規(guī)之中。而這些規(guī)定大多是關(guān)于無居民海島使用權(quán)的獲取、審批程序、禁止性規(guī)定、限制性規(guī)定、有償使用制度以及關(guān)于房地產(chǎn)的開發(fā)等事項的基本規(guī)定，從保護(hù)的角度來看是必須的、重要的，然而從開發(fā)的角度來看又是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，我國及各省市應(yīng)當(dāng)積極探索出以海島開發(fā)為中心的法律法規(guī)，在協(xié)調(diào)好與海島保護(hù)的關(guān)系的前提下，能夠從原則和行為上對海島開發(fā)起到引導(dǎo)、保障和監(jiān)督作用。

（二）加強(qiáng)土地、林權(quán)問題解決制度化

目前無居民海島上已經(jīng)存在的權(quán)屬大體上分兩類，一類是在海島法之前，相關(guān)部門依法頒布的權(quán)屬證書，如林權(quán)證、土地證、房產(chǎn)證等，盡管這些證書可能在表現(xiàn)形式上，不是十分的規(guī)范，但是它們是依法頒發(fā)的，是具有法律效力的。第二類是權(quán)益人并沒有取得任何權(quán)屬證書，但是實際上已經(jīng)在海島上從事生產(chǎn)開發(fā)活動。

我們認(rèn)為從法治的角度來看，應(yīng)當(dāng)采取立法的方式明確這一問題的解決。其中主要借鑒以下三種處理模式。第一，借鑒城市土地征用模式，對原所有人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。第二，借鑒圍海造路中關(guān)于實際開發(fā)利用者的處理方法進(jìn)行協(xié)商解決。第三，對于新開發(fā)利用無居民海島，需要建立無居民海島收購制度并列入無居民海島出讓成本，如象山縣大羊嶼島出讓前象山縣海洋與漁業(yè)局在縣政府協(xié)調(diào)下由縣財政出資1400多萬元進(jìn)行歷史權(quán)屬收購補(bǔ)償。

（三）多手段解決開發(fā)融資問題

充分發(fā)揮無居民海島使用權(quán)的物權(quán)屬性，建立無居民海島使用權(quán)抵押制度將有利于明確海島的價值和流轉(zhuǎn)程序。山東省于2011年6月由山東省金融工作辦公室、山東省海洋與漁業(yè)廳、中國人民銀行濟(jì)南分行、中國銀監(jiān)會山東監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)了《山東省海域海島使用權(quán)抵押貸款實施意見》，無居民海島使用權(quán)抵押貸款制度在山東省率先建立。該實施意見中明確規(guī)定了無居民海島使用權(quán)抵押貸款的條件及程序，并對于糾紛的解決等問題做了詳細(xì)規(guī)定?！秾嵤┮庖姟穼嵭械囊荒甓鄷r間來取得了良好的效，果浙江省作為全國著名的經(jīng)濟(jì)大省，具有足夠的經(jīng)濟(jì)實力和制度建設(shè)實施能力進(jìn)行該制度的學(xué)習(xí)探索。

建立海島開發(fā)基金制度。由于海島的特殊地位，國家與地方應(yīng)該建立其服務(wù)于海島開發(fā)的專門的基金制度。在該制度下具有嚴(yán)格的考核程序和處罰措施，基金的資金來源一方面來自于國家和地方的資金投入，另一方面來自于海島使用金的繳納以及社會捐贈等。在該制度下，應(yīng)當(dāng)本著有利于海島合理開發(fā)可持續(xù)發(fā)展為原則，對于開發(fā)效綜合效果好的項目給予適當(dāng)獎勵，對于不按規(guī)劃開發(fā)或者開發(fā)效果差的項目，給予指導(dǎo)和處罰，從而從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支持等角度為海島合理開發(fā)服務(wù)。

（四）多角度完善海島開發(fā)善后制度

首先，建立完善無居民海島價值評估制度。為保證海島資源的保值增值，防止國有資源資產(chǎn)流失，必須完善海島價值評估制度。海島價值評估應(yīng)在客觀、公正、科學(xué)基礎(chǔ)上，參照資產(chǎn)評估的一般原理和方法，結(jié)合海島自身特性構(gòu)建?，F(xiàn)有資源評估方法主要有市場法、收益還原法、成本法及凈價法等?？紤]到無居民海島資源市場尚不成熟及操作的可行性，有學(xué)者建議使用收益還原法估算出海島資源的預(yù)期效益并以適當(dāng)還原利率折為現(xiàn)值，從而確定其價值。

其次，明確規(guī)定使用權(quán)到期后，海島上建筑物等的歸屬問題。當(dāng)前我國正處與無人海島開發(fā)的起步階段，關(guān)于無人居住海島使用權(quán)到期后的關(guān)注不是很多。但是這是一個我們無法繞過的問題，只有明確了善后的問題，才可能真正地建立其一套完整的海島開發(fā)利用制度。目前，國際上主要有三種通行做法，做法一為海島開發(fā)期滿后海島上建筑物所有權(quán)歸海島所有人所有。做法二為海島使用期滿后，海島建筑物歸使用人所用，使用人負(fù)有將海島恢復(fù)原狀的義務(wù)。做法三為海島使用權(quán)到期后，建筑物歸所有人所用，但是所有人應(yīng)當(dāng)向使用人支付一定補(bǔ)償。

（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）

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