開放競爭新樣本

“為深入貫徹落實國務院‘新36條’，中國石油將在管道建設等油氣全產業鏈上，推進與民營資本、社會資本、金融資本和國際資本的合資合作?！?月23日，中國石油中期業績發布會，總裁周吉平介紹說：中國石油首次引進全國社會保障基金理事會、城市基礎設施產業投資基金和寶鋼集團有限公司等作為股東，共同出資建設西三線項目。

作為西氣東輸系列工程的重要組成，西三線工程總投資達1200億元。將代表全民資本的全國社保和代表民間資本的產業基金，按照同等條件、同等待遇，同時引入國家重點工程項目，既是一次有益探索，也有利于擴大開放和合作、支持民營經濟發展、實現互利共贏、增強能源供應保障能力。

從十年前“開放招商”的失敗，再到今天多方融資試驗的突破，西氣東輸在油氣行業市場化的探索中具有里程碑式的意義。

出乎意外的框架協議

2010年5月20日。上午10時，北京北二環外的漢華國際酒店4層。國內知名媒體的能源記者齊聚于此，焦急等待著中國石油總經理蔣潔敏（現任中國石油天然氣集團公司董事長、黨組書記）的到來。

從2008年起，在股東大會間隙，蔣潔敏都會與新聞記者做短暫會面。

“我在這里鄭重通過各位傳達給民營企業家們，中國石油的態度是明確的。大家關心中國石油的管道能不能向民營企業開放，如果回答一個字是‘能’，回答三個字，是‘肯定能’。”帶著濃重的山東口音，蔣潔敏一字一頓地說道。

兩年過去了，當業界幾乎忘記這件事情時。2012年5月30日，中國石油宣布：西氣東輸三線管道項目合資合作框架協議在北京簽署。

這是一個出乎業界意外的框架協議。不同尋常之處在于：中國石油主動引進了全國社會保障基金理事會、城市基礎設施產業投資基金和寶鋼集團有限公司等作為股東，共同出資建設西氣東輸三線項目。

框架協議的亮點，在于城市基礎設施產業投資基金。該基金由全國工商聯下屬的城市基礎設施商會發起，是國家發改委批準設立的首批10只試點產業投資基金之一，旨在通過該基金平臺合理引導民間資本進入能源和基礎設施領域。

城市基礎設施投資產業基金，主要由城市基礎設施商會主導管理，民營企業在其中處于絕對控股地位。在基金募集的資金來源中，不少為民間資本。包括中國工商銀行股份有限公司私人理財資金，也是通過該基金平臺介入到西三線項目。

“將代表全民資本的全國社保和代表民間資本的產業基金，按照同等條件、同等待遇，同時引入國家重點工程項目，是一次有益探索。這種模式能夠充分發揮各方優勢，形成利益共同體，實現資源市場的有效配置?！痹趨f議簽字當天，中國石油董事長蔣潔敏如是評價道。

據了解，簽訂框架協議的四家股東，將共同組建一家新公司，來負責西氣東輸三線的投資、建設、運營。新公司注冊資本金625億元，其中，中國石油投入325億元，占比52%；社?；稹氫摷俺鞘谢A設施產業投資基金分別投入100億元，各占比16%。

“這是一個全新的合作形式，多方出資，形成多元化的投資結構。中國石油雖然還是控股，但是股東不是他一家了，這是現代的資產結構和多方制衡形式。引進民間資本進入油氣行業，這是有典型示范意義的創新?！眹鴦赵喊l展研究中心產業經濟研究部部長馮飛告訴《財經國家周刊》記者說。

按照規劃，西氣東輸三線工程主要包括一條干線、五條支干線、三條支線。干線西起新疆霍爾果斯口岸，東至福建省福州市，全長5000多公里，途經新疆、甘肅、寧夏等10個省、自治區，設計輸量每年300億立方米，氣源來自中亞國家，預計2015年全線投產。

開放合作的十年輪回

西氣東輸三線引進社會資本，是中國石油自己主動為之。

實際上，在中國石油的發展歷史上，主動與外界進行大規模合作并不是第一次。在西氣東輸開建之時，政府一反過去確保國資在輸氣管道建設和經營中絕對占據主導地位的做法，給予西氣東輸的招商引資工作以最大政策空間：“西氣東輸”工程全線開放、全面對外合作，外方可以對“西氣東輸”管道工程進行控股。

2000年底，中國石油遍發“英雄帖”，邀請外資企業參與西氣東輸工程建設。在發出“招商公告”后，19家國外著名企業通過了資格預審。經過審查，最終有7家外資公司入圍，包括殼牌公司、香港中華煤氣、埃克森美孚與中電企業、BP集團等。

這是中國石油在西氣東輸工程中對外開發合作的第一次探索。當時，一度傳出消息殼牌公司有望在招標中勝出。但最終，招商工作在拉拉扯扯數年后不歡而散，2004年8月中國石油向外資公司發出了終止協議函。

據了解，合作失敗的主要原因，在于投資回報率達不到外資所要求的水平。在當時，中國石油承諾管道及上游項目稅后的實際回報率將分別為12％及15％以上，而外資則要求管道項目同樣15%的回報率。

這在當時，幾乎是不可能的事情。由于2000年左右，天然氣市場還沒有得到有效開發，西氣東輸的投資回報還存在很大不確定性。中國石油認為輸氣管道投資回報率不可能達到15%，除非提高天然氣的價格，但下游用戶和政府都肯定不會答應。

或許，正是那一次的對外合作嘗試，為中國石油西氣東輸工程的對外合作埋下了種子。無論是一線工程，還是現在的三線工程，中國石油面臨的是同樣問題：所需資金極其龐大，大規模投資面臨一定風險。

2010年5月，國務院再度發布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。與多年前發布的非公經濟36條一樣，這一次同樣是36條，因此這被稱作了“新36條”。“新36條”的出臺，正是推動西氣東輸三線引進民資的“助產師”。該通知支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設施及網絡。

實際上，前文所述蔣潔敏在2010年股東大會的表態，正是回答記者有關“新36條”的提問時做出的。“中國石油作為重要的國企，需要及時響應黨中央國務院的號召，在促進民營經濟發展的問題上做出表率?！敝袊陀嘘P人士表示。

在這樣的大背景下，中國石油西氣東輸三線的大尺度對外合作最終應運而生。及至今年5月30日框架協議的簽署，西氣東輸三線的合作進展在整個能源領域內都屬于領先者，中國石油邁出了“開歷史先河”的第一步。

西三線的標桿性意義

6月20日，國家能源局發布了《關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》，對能源領域推進“新36條”制定出了實施細則，再次明確提出：鼓勵民間資本參與石油和天然氣管網建設。

這對中國石油西氣東輸三線的開放做法，似乎是一種政策鼓勵。而對中國石油來講，則已經走在了政策前列。

西三線建設引入包含民資在內的外部資本合作，這是一個央企改變自己對外形象、與民營經濟共贏的標志性動作，這次合作我們看到的是“國民合作”，看到的是“國民共進”、“國民共贏”?！督洕^察報》研究院院長焦新望說。

在中國現今的油氣管網格局中，大致可分為三類：最接近終端用戶的城市燃氣管網、中型的省級或省內管網、最大型的國家主干管網。前兩類投資主體已經多元化，而最后一類基本為中國石油、中國石化等大型企業主導。尤其是中國石油，天然氣管道里程約占到全國的90%。

有關專家說，西氣東輸三線引入多方資本，意義非同尋常。對全國社?；鸲?，找到了長期穩定收益項目。對城市基礎設施產業投資基金而言，這既符合產業方向，也找到穩定收益項目。對寶鋼集團而言，它本身是最大材料（鋼管）供應商，這樣一來可以進一步增強市場競爭力，同時，投資效益也不差。

更為重要的是，引入外部資本既有利于形成較為合理的公司治理結構，又在一定程度上可以改善中國石油的公司形象?！拔鳉鈻|輸三線引入民營資本，成立獨立管理公司，這是一項很好的法人制管理架構，可以很好體現投資各方的權益。西三線的成功，將反過來可能影響一線二線的運營，為天然氣管網運作提供一個領先的參照系?！眹鴦赵喊l展研究中心產業經濟研究部部長馮飛認為。

與投資主體多元化相對應，西氣東輸的氣源多樣化也在積極推進中。這是與引進民資同樣意義重大的舉措。氣源多樣化、管道輸送市場化，兩項共同進步之下，最終撬動的很可能是天然氣價格市場化這塊大石頭。

今年年初，中國石油已經與華能集團、華電煤業、慶華集團等多家企業就煤制氣進入西氣東輸管道系統進行了協商。中國石油天然氣與管道分公司副總經理梁鵬對記者透露：目前技術協議已全部簽署，明確了煤制天然氣交氣點、壓力、氣質、分年輸氣量等，并與3家公司簽署了購銷意向書，與8家公司的購銷意向書正在流轉，還有1家公司的購銷意向書正在洽談。

與此同時，中國石油還在規劃建設5條出疆管道、8座煤制氣集氣站和14條煤制氣接入支線，其中煤制氣支線管道全長約430公里，在疆管道建設投資將超過1000億元。按新疆煤化工“十二五”規劃綱要顯示，中國石油已承諾：新疆12家煤制天然氣企業直接接入西氣東輸管道，輸往內地市場。

西氣東輸氣源多樣化、管道輸送市場化的突破，為頁巖氣市場的發展預示了一個更加值得期待的未來。據國內最新公布的全球頁巖氣資源最新評估結果表明，中國約占全球總量的20%，居世界第一位。中國的頁巖氣儲量，遠比常規天然氣要多，這是一個比現有天然氣市場遠為龐大的市場。在今年下半年政府主持的頁巖氣公開招標中，已經或即將獲得頁巖氣探礦權的民營企業，在未來發展中或許將成為天然氣市場化的重要得利者。

（本刊實習記者劉素宏對此文亦有貢獻）