大學生創業政策:評析、借鑒與設計

摘要：大學生創業對促進重慶城鄉統籌發展具有重要的經濟和社會意義。重慶市大學生創業活動發展滯后的主要原因在于大學生創業政策體系沒有建立，創業環境有待進一步優化。文章在分析現行大學生創業政策存在的問題以及比較借鑒部分國內外大學生創業政策的基礎上，提出了構建重慶市大學生創業政策體系，推進重慶市大學生創業活動的對策和措施。

關鍵詞：重慶；城鄉統籌；大學生創業；政策

中圖分類號：G5255 文獻標志碼：A 文章編號：10085831(2012)03016706

人類社會進入21世紀后，創業成為了經濟發展的源動力。黨的十七大報告提出要實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業，把鼓勵創業、支持創業擺到了更加突出的位置。重慶作為國家批準建設的全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，轄區內50多所高校的60余萬大學生是最重要的人力資源。大學生的自主創業對于擴大重慶城鄉統籌就業，促進重慶經濟社會又好又快發展具有特殊而重要的意義。但是，目前重慶市大學生創業活動發展滯后，其主要原因在于大學生創業政策體系沒有建立，創業環境有待進一步優化。筆者將就此問題進行探討，并從理論和實踐操作層面提出重慶市構建大學生創業政策體系的相關對策和措施，以推進大學生創業活動蓬勃開展。

一、大學生自主創業對促進重慶城鄉統籌發展的重要意義

大學生的創業活動最早發端于美國高校，其直接的成果就是孵化出了一大批中小型高科技公司，并有力地推動了美國經濟的高速增長。從1998年清華大學舉辦第一屆大學生創業計劃競賽開始，中國大學生的創業熱情迅速高漲。雖然人們基于各種理由對此褒貶不一，但并沒有妨礙其曲折前進和發展。目前，大學生的自主創業及創業教育已經日益成為人們關注的熱門話題。

大學生的自主創業對于重慶市發揮直轄優勢，加快推進人才強市戰略，努力建成全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區具有重要意義。

（一）緩解重慶就業壓力，促進城鄉統籌就業

就業是民生之本，民生是和諧之基。就業也是重慶市統籌城鄉的基礎和前提。直轄以來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，重慶市越來越多的農村勞動力轉移到城鎮二、三產業就業，他們與體制轉軌遺留的下崗失業人員、高校畢業生、退役軍人、失地農民等群體構成了數量龐大的就業大軍。從大學畢業生數量看，2010年重慶市應屆高校畢業生總量達到135萬人，畢業生人數創歷史新高，就業形勢更加嚴峻 ［1］。其中選擇在重慶就業的畢業生超過總數的50％，加上其它省市高校畢業生在重慶就業的人數，每年重慶需要為高校畢業生提供超過10萬個就業崗位。這對政府、社會和高校都是巨大的考驗。另一方面，隨著經濟結構的升級和資本有機構成的提高，中國經濟增長吸納勞動力的作用有所減弱，2003－2007年GDP年增長率約為10%左右，而就業人口年增長率約為08%。即GDP每增長一個百分點僅能帶動80萬人就業［2］。因此，在當前的經濟結構下，即使保持同樣的發展速度，僅僅依靠經濟增長擴大就業，顯然遠遠不夠。這就需要以創業帶動就業，形成發展經濟與擴大就業的良性互動局面。勞動者通過自主創業從求職者轉變為崗位的創造者，不但能解決自己的就業問題，還可以為社會其它成員提供就業機會。資料表明，在目前中國的經濟結構下，一個人創業一般可以帶動五個人實現就業。因此，重慶就業壓力的緩解、城鄉統籌就業的實現呼喚創業群體的大量涌現。

大學生相對于下崗工人、農民工等群體無論是在思想觀念，還是在知識和創新能力方面具有明顯的創業優勢。如果有相當數量和比例的畢業生選擇自主創業，不僅能提高畢業生就業率，更能為社會創造大量的就業崗位。可以測算，選擇重慶就業的畢業生自主創業的比例每提高一個百分點大約能創造5 000個就業崗位，再加上其它近50萬重慶高校在校大學生自主創業提供的崗位，這個數字非常可觀，對緩解重慶就業壓力的貢獻顯而易見。然而，根據最新的調查顯示，2009屆大學畢業生自主創業的比例僅占12%［3］，一方面說明自主創業目前還沒有成為應屆大學畢業生就業的主要選擇，大學生的就業觀念、創業精神、創業能力還有待改善，另一方面也表明通過大學生自主創業帶動就業發展的空間非常巨大。

（二）造就創業型經濟，鑄造重慶經濟發展的強大引擎

目前重慶經濟發展水平較低，經濟結構不盡合理，粗放型的經濟增長方式尚待轉變。要加快建成西部地區的重要增長極、長江上游地區的經濟中心，必須以強大的經濟實力作保證。而創業型經濟將鑄就重慶經濟發展新的強大引擎。國內外的實踐反復證明，創業活動活躍的地區，必然是經濟增長較快的地區。創業型經濟成為了國家或地區經濟發展富有活力及動力的表現，創業型的中小企業在大企業普遍不景氣的情況下對經濟發展的拉動作用日漸明顯。從20世紀70年代開始，經濟學家們認為只有大型企業才是國家經濟支柱和新就業機會提供者的觀點開始被推翻。與大企業相比，中小企業越來越成為工作崗位的提供者、財富的創造者和創新的發起者。以美國為例，1980年以后，美國超過95%的財富由大變革中新興的中小企業創造，創業已經成為美國經濟持續增長的“秘密武器”。創業在促進技術創新和科技成果快速、順利轉化為現實生產能力方面發揮了巨大的作用。小企業不僅創新效率高，而且創新成果的推廣與市場化的速度也很高，它們可以在較短的時間內使創新進入市場。

研究表明，國家和地區擁有的企業數量與其經濟發展程度成正比。世界上的發達國家每千人平均擁有45到55個企業，發展中國家則在20到30個左右，中國每千人擁有的企業數量不到10個，而重慶市僅為5個左右。鼓勵大學生自主創業，支持這批高素質的就業大軍變為創業大軍，帶動一大批新興產業和創業型小企業、小公司的出現，必將給重慶經濟的發展提供源源不斷的動力，對重慶的經濟騰飛做出巨大貢獻。可以認為，創業將會在未來充當重慶經濟發展的引擎。

（三）促進創造型人才大量涌現，提升重慶市的自主創新能力

現代市場經濟的活力或內在驅動力來自于大多數社會成員主體性和創造性的自覺和提高。大學生創業所激發的不僅僅是老板夢、致富夢，更是廣大青年學子在學習和創業實踐中的想象力與創造力。創業的過程實際上就是全面提高、磨練大學生面對社會、面對挫折困難、面對商業操作的綜合素質與能力的大課堂。因此，鼓勵大學生自主創業的意義絕不僅僅在于促進就業和經濟增長，更重要的是培育和弘揚全社會的創業意識、創新精神，促進創造型人才大量涌現，提升重慶市的自主創新能力。

大學生自主創業也符合素質教育的方向。倡導大學生自主創業，大力實施創業教育，是教育觀念和價值觀念的重大變革，是深刻的思想革命和觀念更新，也是重慶市應對全球化和信息化時代創新人才培育的總體性、根本性工程。

二、重慶市大學生自主創業發展滯后的政策因素分析

中國大學生自主創業的比例和成功率遠遠低于歐美等發達國家，甚至與許多發展中大國如印度等相比也有相當的差距。重慶地處西部內陸，經濟、社會、教育的發展程度均不及部分沿海地區及發達城市，大學生的自主創業情況更不容樂觀。可以認為，目前重慶市大學生創業活動還處于啟動或萌芽階段。仔細分析和思考后可以發現，造成這種局面的原因包括大學生就業觀念的落后、創新能力的不足、創業教育的滯后等等，但其中最主要的原因在于政府作為創業活動倡導者和扶持者的作用發揮不夠，相關的政策體系沒有建立，政策環境缺失，沒有形成有利于大學生創業的良好社會環境和文化氛圍。

（一）現行的大學生創業政策和主要做法

近年來，國家及重慶市政府對大學生自主創業逐漸給予了較多的關注和重視，國家有關部門，如勞動與社會保障部、國家發展與改革委員會、教育部、人事部、工商行政管理總局等均在各自管轄范圍內制定了鼓勵高校畢業生從事個體經營、自主創業、靈活就業的相關政策，重慶市也結合自身發展的實際出臺了相關的配套措施。歸納起來主要包含以下一些內容。

1．高校畢業生從事個體經營可免交行政事業性收費

教育部《關于做好2011年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》（教學［2010］11號）規定，要全面開展創新創業教育和創業實踐活動，提高學生的創業素質和創業能力；各地要充分利用大學科技園、經濟技術開發區、高新技術開發區、工業園區等資源，創建一批省級和地市級大學生創業實踐和孵化基地，制定配套優惠措施，加快建成一大批高校學生創業實踐和孵化基地。

2．為高校畢業生提供創業小額貸款

國家的文件提出了要為高校畢業生提供創業小額貸款和擔保。重慶市也規定，自主創業的高校畢業生可按照《重慶市再就業小額貸款實施辦法》申請小額擔保貸款，對登記失業的高校畢業生申請小額貸款從事微利項目的，2年內由財政據實全額貼息［4］。2008年開始實施的《中華人民共和國就業促進法》把對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸等扶持納入了法律體系［5］。

3．為自主創業、自謀職業提供便利

國家和重慶市的相關文件都提出了要大力倡導創業精神，鼓勵勞動者自主創業、自謀職業，為他們提供創業審批、創業培訓、項目咨詢等方面的服務和便利。

4．籌集高校畢業生創業資金，實施高校畢業生創業行動

國家的文件提出有條件的地區，可通過財政和社會兩條渠道籌集“高校畢業生創業資金”。教育部《關于做好2011年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》（教學［2010］11號）提出，要“加大創業政策扶持力度”，通過政府投入和民間募集等方式，設立大學生創業資金，加大資金投入；落實畢業生自主創業在工商注冊、行政審批、小額擔保貸款等方面政策，促進以創業帶動就業。

（二）現行大學生創業政策存在的主要問題

制定創業政策的基本目標是減少創業障礙，改善創業環境，促進創業活動。盡管政府為實現這些目標已經開展了大量的工作，但是，針對大學生的創業政策仍有許多不足之處，歸納起來主要有五個方面的問題。

一是相關政策少且不配套。近年來，中央和重慶市政府及相關部門針對高科技人員、海外留學歸國人員創業出臺了很多政策，后來也針對農民工、下崗失業人員制定了一些從事個體經營、自謀職業的幫扶政策，但專門針對大學生創業制定的政策卻極少，并且散見于各部門的文件中。這些政策的出發點主要是解決高校畢業生就業難，促進就業。大部分政策規定只適用于畢業生甚至是登記失業的畢業生，沒有惠及到廣大的在校大學生。總體上看，這些政策沒有從深化市場經濟體制改革、提升國家民族創新能力、促進經濟社會長遠發展的全局整體思考和布局，沒有形成配套完整的政策體系。可以說，大部分政策規定是屬于臨時性的應急措施。

二是政策支持力度小且存在執行不力的情況。相關政策最實質性的部分就是減免一些行政事業性收費，提供小額貸款等，有些優惠政策還設置了不少諸如經營范圍、優惠對象的限制性條件。其余關于降低創業門檻，簡化創業程序，減少進入管制，從而降低創業成本，提高個人創業積極性的措施大多是定性的規定，各地區、各部門在執行時還多停留在口頭上，政策的不落實、不到位情況比較普遍，因此實際效果并不明顯，尚不足以充分調動大學生創業的積極性。

三是從中央到地方，各級政府投入大學生自主創業的資金極其有限，而相關政策基本沒有涉及鼓勵各類企業和社會基金組織介入。大學生自主創業沒有足夠的資金支持，對大學生自主創業提供政策咨詢、跟蹤服務等機制也沒有建立。

四是長期以來中國政府對于從事個體經營、自主創業等方面的法律法規不健全，在金融稅收、銀行信貸、風險投資、知識產權等政策方面還存在很多不完善甚至有漏洞的地方，促進大學生創業的信用政策和融資政策還沒有真正建立。

五是對于開展大學生創業教育，提升大學生創業能力的相關教育和培訓制度、政策還很不完善，投入創業教育和培訓的資金缺乏，還沒有營造出有利于大學生創業的社會文化環境。

三、構建重慶市大學生創業政策體系的對策措施

創業政策是創業環境最重要的組成部分，是創業者實施創業行動最直接的外部驅動力量。政府在大學生創業活動中的主導和扶植作用主要通過積極的政策干預和引導得以發揮，這需要從全局和整體上構建完善配套的大學生創業政策體系。

（一）國內外大學生創業政策的借鑒和參考

中國與其它國家的國情不一樣，重慶市與國內其它省市的具體情況也不一樣，但就推動大學生創業，促進就業和經濟增長以及提升國家民族創新能力而言，在世界范圍內已經形成共識。因而，國內外相關的大學生創業政策對于重慶市仍然有較高的借鑒和參考價值。正所謂他山之石，可以攻玉。

美國、英國等西方發達國家的大學生創業活動起步早、發展快、效果好，已經形成了相當完備的政策、制度、環境支持體系。其主要做法就是政府利用經濟、行政、意識形態等多種政策工具對大學生創業活動進行干預和推動。政府、社會和學校為大學生創業提供了便利的條件，包括簡便的新公司申請手續、健全的信用制度、優惠的創業政策、廣泛的社會援助等。同時，專門的管理機構、強大的資金支持對大學生的創業活動也必不可少。此外，高度發達的風險投資和完善的投資機制也有力地促進了大學生創業的迅猛發展。在創業教育和培訓方面，政府更是不遺余力，把它作為普遍提升青年創造能力、提高創業成功率的重要途徑和手段。這些國家還非常重視創業文化建設，努力營造激發創業、鼓勵創新和獎勵成功的創業文化。

中國的大學生創業活動起步較晚，因此其發展水平、效果與國外相比差距很大。但是近年來，國內很多省市已經開始關注和重視大學生創業，陸續出臺了一系列措施和政策。雖然這些政策存在許多不足和問題，雖然大部分政策的出發點是為了促進就業，但并不妨礙極具創造活力的新世紀大學生創業者們頑強成長、發展。綜觀國內很多省市的大學生創業政策，主要集中在減免行政事業性收費、提供小額貸款、簡化企業經營注冊手續、一定程度的社會保障等方面。部分經濟發達地區開始直接提供資金支持大學生創業，如上海市成立了大學生科技創業基金會，沈陽市設立2億元創業基金和1億元小額貸款擔保基金，杭州市對符合一定條件的大學生創業項目提供最高達10萬元的無償資助等。

（二）構建重慶市大學生創業政策體系的總體思路

大學生創業政策是重慶市創業政策整體的一個有機組成部分，是專門針對大學生這一特殊群體而采取的一系列促進創業的政策和措施，不是目前現有的相關政策的簡單延伸和附加內容。大學生創業政策體系的構建是一個需要系統思考、整體布局的工程，而不是若干政策、制度、措施、辦法的簡單組合。對國內外相關情況的考察分析可以作為借鑒和參考，但對于重慶市特殊的市情和統籌城鄉發展的迫切任務而言，沒有現成的模式可以照搬。因此，構建這個體系本身就是一個創造性的過程和活動。

大體上，構建重慶市大學生創業政策體系的總體思路如下：首先應明確重慶市政府在大學生創業活動中的角色與定位，即政府不只是充當“守夜人”的角色而是更加積極地主動干預和推動；其次，解決組織結構設計問題，即明確由誰來制定和實施創業政策；第三，要從統籌城鄉發展的高度認真確定大學生創業政策體系應該達到的目標；第四，通過目標確定達到目標的方式和手段，即對政策體系的內容進行科學和系統的設計；最后是確定實施、檢驗、反饋和調整機制，在發展中進一步完善創業政策體系。下面對組織機構設計和目標選擇進行重點說明。

關于組織機構設計。重慶市大學生創業活動處于萌芽期，各方面制度、政策不完善，而參與部門眾多，相互之間協調難度大，效率低下。基于此，重慶市可設立一個專門機構制定大學生創業政策，并通過其下屬組織和相關機構具體實施創業政策，并對創業活動進行指導和管理。專門機構的下屬組織和機構包括大學生創業政策咨詢機構、創業培訓機構、中介服務機構等，主要職能在于為大學生創業提供政策咨詢、風險評估、管理咨詢、跟蹤服務等。這就是所謂的傘形組織結構。由專門而集權的機構統一監管創業政策的貫徹實行，其優點在于能夠更容易進行資源調配和政策調整，能保證政策的連貫性和一致性，創業政策的實施效果較好。專門機構的職能不是由現有的參與大學生創業活動的相關部門的職能簡單劃轉而來，而需要根據大學生創業活動的特點進行重新設計。因此，這個部門在制定和實施大學生創業政策過程中，也需要與可能影響創業政策實施效果的其他相關部門進行合作。

關于目標選擇。目標是分層次的，目標的實現也是分階段的，但目標的確立是在構建創業政策體系之初首先應當解決的問題。重慶市大學生創業政策的目標可分為三個階段進行設計。近期目標：激發大學生的創業熱情，增強創業意識；減少創業障礙，降低創業門檻，提供創業機會，使創業活動變得簡單易行，讓更多的創業群體涌現；初步營造有利于大學生創業的社會文化環境，使創業成為一種受到歡迎和尊重的職業選擇等等。中期目標：通過學校創業教育和社會創業培訓，促進大學生創業知識和技能的提高，進一步提升大學生的創業能力和創造活力，提高創業成功率；進一步打造創業導向型社會等等。遠期目標：大學生創業企業得到良好的發展，同時涌現出一大批高成長性的高新技術企業和新興產業；創業環境得到極大改善，創業文化成為社會主流文化的重要內容，重慶成為創業者的樂園。

（三）重慶市大學生創業政策體系的內容設計

為使重慶市大學生創業活動后來居上、迅速發展，并日益彰顯其對城鄉統籌發展的強大經濟和社會效益，需要政府將主導作用發揮到極致，以強政府的姿態出現，這樣見效快，效果也最好。因此，大學生的創業政策體系應當是一種高起點、綜合性、多方位的政策有機組合體。這個體系能夠適應不同類型、層次、規模和發展階段的大學生創業企業的需求。按照政策的內容和領域不同，重慶市大學生創業政策體系可從七個方面進行設計。

1．金融支持政策

大多數大學生創業面臨的首要問題是資金問題。應完善目前的小額擔保貸款政策，可針對大學生創業者提高貸款額度和貼息幅度。金融支持政策還應當允許和鼓勵基金組織、風險投資公司、民間資本等以靈活的方式參與和支持大學生創業。此外，還要積極探索利用大學生的專利、技術、知識等進行貸款擔保，完善信用制度，擴大融資渠道，切實解決大學生創業的資金問題。

2．項目支持政策

項目支持政策包括四個方面，一是以政府為主導，向大學生創業者推薦和提供市場定位準、投入成本低、經營風險小、投資見效快的小企業經營項目，建立大學生創業企業孵化基地，幫助新辦企業盡快走向市場。二是根據重慶市產業布局特點和發展要求，通過項目的支持引導大學生創業者在科技型、外向型、勞動密集型等產業領域合理布局，特別是鼓勵大學生創業者發揮知識、技術優勢進行高端創業。這一點對于重慶市而言尤為必要，大學生的創業與農村剩余勞動力進城創業、城市下崗失業人員創業應有不同的領域，如果都集中在低端領域進行惡性競爭，勢必影響城鄉統籌目標的實現。三是減少一些行業的政府壟斷，允許大學生創業企業進入，增加創業機會。四是鼓勵大學生到農村和農業領域開展創業活動，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，發展現代農業產業，服務城鄉統籌發展的重慶新農村建設。

3．獎勵扶持政策

可設立重慶市大學生創新創業基金，通過四種方式對大學生創業進行獎勵和扶持：一是作為大學生創業的小額貸款擔保和商業貸款貼息；二是對符合一定條件的優秀項目提供無償資助；三是對部分雇傭應屆大學畢業生及下崗再就業人員的大學生創業企業進行資金補貼及獎勵；四是大力支持重慶大學生創業計劃競賽，鼓勵其中的優秀項目市場化。此外，要進一步制定和完善稅費減免、降低創業門檻、簡化程序和手續等扶持政策，降低大學生的創業成本。

4．創業教育政策

僅憑一時的激情、干勁而缺乏創業知識和技能的創業對社會和個人都是一種資源浪費。創業教育是培養大學生創業意識，提高創業決策能力和創業成功率的重要手段。要促進高校進一步深化教育教學改革，將創業教育列入高校教學大綱和人才培養方案。在大學以下的教育體系中增加創業教育的內容，培養青少年的創業意識和基本技能。鼓勵舉辦面向社會的創業教育和培訓活動。總之，要以政策推動創業教育和創業培訓的迅速普及，努力形成適合中國國情與重慶市情的系統的、有特色的創業教育培訓體系，著力提高創業教育的質量和水平。

5．知識產權保護政策

長期以來，中國社會因缺乏對知識產權的尊重和保護而備受國際社會的指責。針對大學生的技術創新、成果轉化、發明專利等應實施有效的知識產權保護政策。從政府的角度而言，重點是在知識產權法制體系的建設和執法上需要進一步加強。

6．社會輿論導向政策

這類政策的目標是營造尊重創業、崇尚創業的社會文化環境。一國的創業環境與該國經濟發展程度成正比，社會文化作為創業環境的重要組成部分，對創業活動有深遠的影響。要運用多種媒體和社會輿論工具宣傳創業政策，及時總結和推廣大學生創業的典型和經驗，大力表彰自主創業的大學生典型和優秀業績，營造褒揚創業成功者，同時又容忍失敗者的社會文化氛圍，要使創業文化成為中國新時代社會主流文化的重要內容。

7．社會保障政策

要完善戶口、人事檔案、社會保險等方面的配套政策和措施，使大學生創業者進入和退出創業活動都能有相應的保障，免除后顧之憂。

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（責任編輯 彭建國）