爭奪PE監管權

25家股權和創業投資協會近期向全國人大常委會發出聯名建議書，將“股權投資基金(PE)是否要納入《證券投資基金法》（下稱‘基金法’）”的討論掀向高潮。

這份建議書認為，由于PE與基金法在投資對象、基金募集方式、投資理念、投資運作方式、基金治理結構等方面都有所不同，應該“分開立法、分開監管”。

然而，當前主持基金法修訂工作的全國人大財經委副主任委員吳曉靈不只一次強調，“根據當前非公開募集基金快速發展的情況，基金法應將非公開募集基金納入調整范圍”。

將PE納入監管早在2004年基金法的上一次修法中就曾遇到類似問題，協調監管部門的監管權限亦是當時最大的難題，如今再次修法，這道門檻已不得不跨越。

作為1999年全國人大財經委成立的基金法起草工作小組的成員，中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授表示，目前PE并沒有列入全國人大常委會的立法項目，其單獨立法不現實。

8月10日，由全國人大常委會法制工作委員會主辦的基金法修改座談會在北京召開?！敦斀泧抑芸酚浾吡私獾?，來自全國人大、國務院法制辦、中國證監會、基金公司等的40多位專家及業內人士對基金法草案進行了逐條討論，重點對私募基金的有關制度設計提出了意見和建議。

全國人大法工委人士透露，因多項條款面臨調整，基金法修改草案二審最早在10月底進行，目前還沒有具體日期。

部門之爭

“證券法中對‘證券’的界定為‘股票、公司債券和國務院依法認定的其他證券’，認定‘其他證券’的權力在國務院，但基金法修訂草案卻把‘證券’的界定權歸為證監會，這就有可能導致相關機構受部門利益驅使，通過任意界定‘其他證券’的范圍來擴張其監管權，甚至造成分工混亂、政出多門和多頭管理的局面，影響PE的正常運營。”中國投資協會股權和創業投資專業委員會(下稱創投委)副秘書長胡芳日告訴記者。由發改委主導成立的創投委正是此次“聯名上書”的牽頭者。

當前，證券投資基金主要由證監會監管，陽光私募是由信托公司監管機關——銀監會負責監管。PE雖然名為“基金”，但是并無法律上的地位，在工商登記時，只能按照公司法或合伙企業法成立公司制或合伙制企業，監管權主要由發改委行使。

“對于PE發展而言，監管混亂，這是歷史遺留問題?！倍辔籔E人士向記者表達無奈。

2005年，發改委、財政部、商務部、證監會等十部委報經國務院批準，聯合發布了《創業投資企業管理暫行辦法》，明確對創業投資企業實行備案制管理。

在2008年國務院批準的針對發改委的‘三定’(定職能、定機構、定人員編制)方案中，明確發改委財政金融司“牽頭推進產業投資基金和創業投資的發展及制度建設”。

2011年1月，全國人大常委會在最早的基金法修訂草案中將“買賣未上市交易的股票或者股權”定義為“證券投資”，這意味著PE將被納入基金法范疇。

次月，發改委首次出臺了關于PE的監管文件，即《關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》，進行PE行業的監管確權。

業內人士認為，發改委在當時的時間點出臺規范文件并非巧合。

2012年8月5日，經過初審的基金法修改草案結束第一輪公開征求意見。

該草案與老版本相比，在基金組織形式、尤其是私募基金監管方面發生了重大變化。目前的草案中，通篇沒有涉及私募股權基金和證券陽光私募信托的內容，一稿被擴大解釋的“證券投資”的定義也遭刪除。

但草案最后新增第171條，又對私募基金的監管留有空間：“公開或者非公開募集資金，設立公司或者合伙企業，其資產由第三人管理，進行證券投資活動，其資金募集、注冊管理、登記備案、信息披露、監督管理等，參照適用本法?！?/p>

如果按此次的基金法草案，對PE監管的主導權將從發改委轉移到證監會。對此，業內普遍擔憂這會引起部門利益之爭。

在8月3日國家發改委召開創投論壇的前一天晚上，多家協會的負責人召開聯席會議；隨后的8月13日，25家協會聯名遞交了反對把PE納入基金法的建議書。在建議書中，25家協會肯定了目前發改委主導的“備案+行業自律式”監管。

但從實踐情況來看，發改委對PE的監管似乎有著不盡如人意的地方。據了解，目前我國PE有1萬多家。而根據國家發改委最新的數據，截至2011年年底，在發改委備案注冊的創投機構才882家。備案制也未能達到預期效果。

“發改委的監管是無法律依據的，與此同時，發改委作為國家宏觀調控部門，應發揮產業指導方向職能，不應干預到微觀企業的層面?！眲⒖『ＵJ為，當下發改委實行的備案制的工作內容在很大程度上跟工商局的登記工作相重疊，并無必要。

在記者采訪過程中，受訪PE人士的態度大多是：“只要能促進行業發展，誰管都行，但希望監管部門和監管體系能盡快確定下來?！?/p>

此前，吳曉靈也多次表示，“為了避免因監管分工而影響法律的出臺，大家的注意力應該都集中在市場行為的規范上面，而不是監管分工方面?！?/p>

新老劃斷？

多次參與全國人大及相關部委基金立法研討的大成律師事務所高級合伙人魏君賢認為，對于投資基金而言，從法律上最有意義的區分標準就是募集方式，據此標準，可將基金募集行為分為公募和私募，不應依據投資標的對基金進行分類監管；具體基金投資股權或證券甚至商業地產等基金投向，應由管理人及投資人根據市場的情況自由選擇。

魏君賢表示：“應該把基金法的名字改為《中華人民共和國投資基金法》，去掉證券二字，對投資基金進行統一管理，并把私募基金納入法律的監管范圍之內，而不應再單獨針對股權投資基金制定相應法律?！?/p>

“25家協會提出單獨立法的可行性不高，PE要單獨立法，立項都需要很久，但這個行業亟待法律進行規制，錯過了這次機會，可能會對這個行業造成不利影響?！眲⒖『１硎?。

安邦集團合伙人、高級研究員賀軍對記者說：“我也與PE業內的人士交換過意見，他們不同意納入證券投資基金法監管的一個重要原因是透明度問題。過去證券投資基金法監管的是二級市場上的投資行為，面向的是公眾投資，必須有較高的透明度。而PE投資只涉及非公眾投資者，投資各方不喜歡太透明?！?/p>

但外經貿大學公共政策研究所首席研究員蘇培科指出，“將PE納入證監會監管范圍有利于提高上市公司質量。只有監管前置，當證監會了解PE、股東結構的時候，未來的上市公司質量可能會更高一些。”

然而，將PE納入基金法約束，究竟如何監管？

對此，全國人民代表大會財政金融委員會法案室主任朱少平提出“新老劃斷”一說，“基金法修訂不改變當前基金業管理體制。修法后納入本法調整的私募基金包括PE基金，但只是‘增量’部分，不包括法律修改前設立的存量私募基金。特別是PE基金，因為它們要么依法登記為公司，要么登記為合伙企業，然后對外宣稱為‘基金’，其實這兩類組織都不是修法后法律所指的‘基金’?！?/p>

在他看來，PE同樣是基金的集合，發改委的備案制僅能引導投向，但對資金的募集、投資者利益保護都無約束，而這正是基金法的效力所在。

“基金法修訂草案中對非公開募集基金的規定過于簡單，應該單獨列一章規范PE，內容應該囊括PE的募集方式、何為合格投資者、內部治理結構、監管模式、投資者權益保護、懲罰機制等內容，增強法律的可操作性。”劉俊海說。

“在立法監管的時候，也不能太過于嚴格，主要采取備案為主，以引導和監督為輔。如果等到條件成熟之時，再分開立法?！碧K培科稱。