擴大參與化解政策扭曲

收入分配體制改革總體方案將于10月份推出的消息，受到各方關注。而對于各類公共政策如何避免“扭曲”，以便最大程度上覆蓋和對接民眾利益，也成為探討焦點。

從公共管理學的角度看，政府的核心在于從公共精神出發，制定公共政策，以實現公共價值。具體操作層面，政府只做兩件事：一是制定公共資源和價值如何分配的規則；二是獨自管理社會上公共權力的使用。前者是指政府的政策制定或決策職能，后者則是指政府的執行職能。好的政府，既能制定恰當的公共政策，又能通過強制性權力使其在實際社會生活中得到落實，二者缺一不可。

不言而喻，公共政策制定過程是一個復雜而反復博弈的政治過程，具體來說是一個決定“什么人，在什么時候，怎樣得到什么”的過程。因此，決策過程事實上是一個資源、價值、機會、利益在社會公眾之間重新配置的過程。

雖然決策過程非常艱巨復雜，但在當代文明世界，“擴大參與”決策是文明世界的普遍做法。一個涉及公眾利益并以“公正”為基本價值的公共政策，首先必須能真實地反映民眾的愿望與要求；其次要有規范正常的社會與公民參與渠道，政策制定和執行過程都需要公開透明。

目前我國正處于重大的社會轉型期，公共政策是完成改革與發展及社會順利轉型的“基本工具”。好的政策將把社會導向秩序和穩定，壞的政策將把社會引向失信和混亂。

令人不安的是，一個時期以來，我國公共政策制定過程出現兩種不好的傾向：一是政策扭曲，背離政策“公正”這一基本價值取向；二是政策浪費，造成公共資源的巨大損失。

之所以出現這種狀況，最根本的原因是公共政策常常只有少數人參與決策。其結果必然造成“政策價值”趨向于“既得利益者”的愿望與要求，使“公正”這一核心價值流于形式。

例如，關于政策扭曲，典型的如“社會保障體系碎片化”，即使是在公共機構內部也分“三六九等”；醫療待遇也劃分成幾個級別，使一些人明目張膽地過多地占有公共醫療資源；又如“三公消費”、退休待遇等，與職業平等和“人人平等”的文明價值不相符合，容易在民眾中引發不良情緒。

關于政策浪費，由于少數人決策，決策不民主、不公開、不透明，使“公共政策”這一稀缺資源成為一些地方和部門的官員為了謀取部門和個人利益的工具，特別是公共工程中的腐敗現象，幾乎成為公開的“潛規則”，致使“面子工程”、“豆腐渣工程”、“短命工程”泛濫，把民眾的生命財產安全置于“危險”之中，把納稅人的錢白白浪費掉，把政府的“信用”消解于大大小小的“事故”之中。

因此，為了防止公共政策的扭曲和浪費，防止公共權力的變形和濫用，最根本的改革措施就是從民主決策等制度層面規范權力行為和政策制定過程。

必須強調的是，民主決策過程是一個“制度理性”過程，制度理性是指社會資源和機會在社會公眾之間的公平分配，這種公平分配是通過機構和機制實現的，沒有公民民主參與的渠道和制度平臺，也就使擴大參與變成一句空話。

對于一個國家和民族來說，廣義的政府改革也包括議事機構的改革。值得注意的是，目前，一些地方政府組織的所謂“聽證會”，基本是由政策建議部門出面組織，無論形式上看起來多么民主，其實一開始其民主程序就錯了。因為他們原本沒有資格自己對自己的政策建議操作一個聽證會。這樣一來，可以肯定即使是群眾不認同的政策建議一般會通過，所謂少數服從多數也只是一句空話。

至于政策效率問題，在參與型政治的前提下，可以分為“制定過程”和“執行過程”兩部分來看。在政治民主的話語體系中，保證政策效率的前提是政策制定過程的民主、公正、公開及充分的辯論與協商。政策執行層面，長久以來，我國政策制定中一直存在著“重領導決策輕執行”的問題，結果是政策執行效率很差，即使是一些正確的決策，在執行中也大打折扣。這種情況必須通過對執行過程的透明監督加以防止。

基于可操作性的角度看，必須發揮人代會在國計民生重大決策事項中的作用，做好民主決策。只有切實通過民主的辦法實現權力制約，才能實現社會的長治久安。

（作者為國家行政學院公共行政教研室主任）