制度建設(shè)能否與教師待遇無縫對(duì)接

2012年秋季開學(xué)后不久，中國(guó)政府網(wǎng)公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，提出“保證教師平均工資水平不低于或高于國(guó)家公務(wù)員平均工資水平”，以及“全面實(shí)施教師資格考試和定期注冊(cè)制度”。隨后，教育部早前公開征求意見的一組規(guī)章《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《小學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《中學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》正式實(shí)施，都明確提到“教師要保護(hù)學(xué)生生命安全，教師要了解幼兒或?qū)W生的身心健康發(fā)展的特點(diǎn)，掌握相應(yīng)的方法和策略。”

這些面世的文件所涉及的教師話題，其核心無不指向了制度建設(shè)。過去多年，一些制度建設(shè)之所以難以推進(jìn)到與教師的若干話題無縫對(duì)接，或許就在于沒有形成與時(shí)俱進(jìn)的改革思維。如果總是繞著避開制度建設(shè)這個(gè)核心詞，那么繞回到教育體制改革前的老路就很有可能成真。

實(shí)行國(guó)家教育公務(wù)員制

“保證教師平均工資水平不低于或高于國(guó)家公務(wù)員平均工資水平”，這是多年來政府部門每每提及教師待遇的話題時(shí)，反復(fù)高調(diào)表達(dá)的話語。這樣的態(tài)度著實(shí)令公眾心中不是滋味，因?yàn)樗麄儾坏貌幻鎸?duì)的是一個(gè)悲催的現(xiàn)實(shí)——教師待遇，尤其是農(nóng)村教師待遇，尚未依法得到保障。

本來，“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級(jí)增薪制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”是我國(guó)1994年1月1日起實(shí)施的《教師法》第二十五條之規(guī)定。此后至今，這一法律條文卻遲遲沒有落實(shí)，也就是說，地方政府部門始終沒有嚴(yán)格遵循《教師法》保障教師待遇。

顯然，依法保障教師待遇，必須監(jiān)督政府部門實(shí)際行動(dòng)的有無，必要時(shí)追究政府部門的違法責(zé)任。可是多年沒有依法保障教師待遇，不少地方政府官員或許認(rèn)為根本不是什么問題，他們總是以“財(cái)政資金不足”等理由搪塞，一方面把保障教師待遇當(dāng)作是對(duì)教師的施舍，一方面給得不到法律保障待遇的教師們?cè)诮處煿?jié)送上幾句安慰。如此一拖竟拖過了18年。

2010年頒布的國(guó)家《教育規(guī)劃綱要》指出，要“加強(qiáng)教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機(jī)制”。根據(jù)綱要的這一精神，如果對(duì)不保障教師待遇的地方政府，切實(shí)追究責(zé)任，誰還會(huì)繼續(xù)把《教師法》不當(dāng)回事呢？

其實(shí)，更深層次的問題還在于，“保證教師平均工資水平不低于或高于國(guó)家公務(wù)員平均工資水平”的表述本身，就留給了地方政府操作上的彈性空間，其一，眼下的公務(wù)員薪酬并沒有完全陽光化，即使教師的工資向公務(wù)員看齊了，但總體待遇還是有很大差距。其二，平均工資水平的計(jì)算，一所學(xué)校行政人員和一線普通教師的平均工資很高，卻很可能掩蓋了一線普通教師的工資很低；一個(gè)地區(qū)城區(qū)學(xué)校教師和鄉(xiāng)村教師的平均工資很高，卻很可能掩蓋了鄉(xiāng)村教師工資很低，這當(dāng)然不能說保障了教師的待遇。

多年前，在全國(guó)兩會(huì)期間就有代表提出，我國(guó)有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，“實(shí)行國(guó)家教育公務(wù)員制”。 這個(gè)建議認(rèn)為，將教師納入公務(wù)員管理，不會(huì)增加國(guó)家新的開支，而會(huì)有助于法律保障教師待遇的落實(shí)，同時(shí)也有利于對(duì)教師隊(duì)伍的進(jìn)一步管理、培養(yǎng)和使用。比如美國(guó)和日本規(guī)定，義務(wù)教育教師每隔五年必須輪換一次，因?yàn)閷?shí)行了國(guó)家教育公務(wù)員制，義務(wù)教育教師作為公務(wù)員有責(zé)任輪換。我國(guó)在推進(jìn)義務(wù)教育均衡時(shí)，也曾有過教師輪換的動(dòng)議，卻終究難以執(zhí)行，其主要原因或許就在這里。

最現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問題，是我國(guó)教育部門規(guī)定“教師不得有償家教”之所以成為一紙空文，一是我國(guó)《義務(wù)教育法》《教育法》等上位法中，找不到教師不得兼職的相關(guān)法律依據(jù)，這相當(dāng)于行政部門的這條規(guī)章涉嫌違法；二是家教有償與否很難取證；三是一些教師待遇低，只有通過雙休日兼職，改善自己的經(jīng)濟(jì)狀況。在新加坡，就有明確規(guī)定教師不得到教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職，要么在學(xué)校為學(xué)生無償補(bǔ)課，要么轉(zhuǎn)到社會(huì)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)做培訓(xùn)師，這個(gè)“二選一”的規(guī)定得以執(zhí)行，也是因?yàn)閷?shí)行了國(guó)家教育公務(wù)員制。

建立現(xiàn)代學(xué)校制度框架

把“要保護(hù)學(xué)生生命安全”作為幼兒園教師、中小學(xué)教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之一，顯然是直面現(xiàn)實(shí)存在的某些教師諷刺、挖苦、歧視、體罰或變相體罰等不尊重孩子人格的現(xiàn)象，其用意在助推教師專業(yè)素質(zhì)的提高。遺憾的是，沒有落實(shí)機(jī)制的這些標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教師專業(yè)素質(zhì)的提高毫無意義。

我國(guó)2006年修訂的《未成年人保護(hù)法》早有明確規(guī)定，“學(xué)校、幼兒園、托兒所的教職員工應(yīng)當(dāng)尊重未成年人的人格尊嚴(yán)，不得對(duì)未成年人實(shí)施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴(yán)的行為。”這就是說，法律已規(guī)定教師的這類行為違法，理應(yīng)依法追究其責(zé)任。如果這樣的法律條文都得不到執(zhí)行，那么再將其列入專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又焉能得到執(zhí)行呢？

還有，為了小學(xué)教師能與時(shí)俱進(jìn)，標(biāo)準(zhǔn)要求“要掌握對(duì)小學(xué)生進(jìn)行青春期和性健康教育的知識(shí)和方法”。可是問題在于，我國(guó)中小學(xué)教育中輕視人格教育、生命教育和生活教育的狀況極為普遍，即便教師掌握了有關(guān)青春期和性健康教育的知識(shí)和方法，而現(xiàn)實(shí)中的學(xué)校教育卻根本不開展這方面的教育，同樣不能扭轉(zhuǎn)性教育被輕視的局面。

應(yīng)該看到，為提高教師的專業(yè)素質(zhì)，教育行政部門除了此次制定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，近年來還出臺(tái)了師德規(guī)范，推出了定期注冊(cè)制等。從本質(zhì)上講，這些措施都是希望用行政的方式來解決教育事務(wù)，只是效果并不看好。首先，由于缺乏嚴(yán)肅的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于違法違規(guī)行為的處理往往不了了之；其次，由于行政追求短期的辦學(xué)政績(jī)，因此引導(dǎo)學(xué)校、教師只關(guān)注那些能盡快出政績(jī)的指標(biāo)，至于平時(shí)根本上不了臺(tái)面的安全教育，只有在出事時(shí)才“重要”一下，這類“不考不重要”的事例俯拾皆是。

要提高教師的專業(yè)素質(zhì)，2010年7月頒布實(shí)施的國(guó)家《教育中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（下稱《規(guī)劃綱要》），明確提到我國(guó)要推進(jìn)教育管理制度改革，建立現(xiàn)代學(xué)校民主管理制度。在這個(gè)制度框架下，有關(guān)師德的規(guī)范，應(yīng)該由教師行業(yè)委員會(huì)制定；有關(guān)對(duì)教師能力的評(píng)價(jià)，應(yīng)該由教師同行委員會(huì)進(jìn)行。如果仍由行政部門制定規(guī)范、推行標(biāo)準(zhǔn)，只會(huì)導(dǎo)致政校不分、管辦不分。

也就是說，按照《規(guī)劃綱要》的精神，提高教師素質(zhì)、增強(qiáng)教師的職業(yè)榮譽(yù)感，不能只把希望寄托于行政規(guī)范，關(guān)鍵要在中小學(xué)（幼兒園）建立民主管理的現(xiàn)代學(xué)校制度。這意味著教育行政部門要規(guī)范自身的行為，努力促進(jìn)落實(shí)中小學(xué)（幼兒園）的辦學(xué)自主權(quán)，并在校內(nèi)建立民主管理以及教育評(píng)價(jià)機(jī)制。這正是規(guī)范學(xué)校辦學(xué)、提高教師素質(zhì)、保障未成年受教育者權(quán)益的根本性舉措。

期待教師同行評(píng)價(jià)制度對(duì)接

進(jìn)入新學(xué)年，上海、北京兩地已相繼表示，從今年起，中小學(xué)教師資格在首次注冊(cè)后將不再終身有效，而可能改為每五年注冊(cè)一次。此次旨在打破教師資格終身制之舉隨即成為社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。

盡管國(guó)家推出的這個(gè)關(guān)于實(shí)施教師資格考試和定期注冊(cè)制度的行政法規(guī)，與落實(shí)2010年頒布實(shí)施的《規(guī)劃綱要》，具有政策的一致性和連續(xù)性，但仍有認(rèn)為“這種做法既不妥當(dāng)，也不可行”的聲音出現(xiàn)，并提出了部分教師會(huì)出現(xiàn)抵觸乃至抵制行為，教師管理成本會(huì)增高，教育人事管理中的尋租和腐敗現(xiàn)象會(huì)增加等理由。

此前，我國(guó)在教師的管理方面，由于所發(fā)放的教師資格證書沒有時(shí)限規(guī)定，導(dǎo)致無論相應(yīng)的聘任條件達(dá)到與否，但凡進(jìn)入教師隊(duì)伍者基本就是“終身教職”，這種制度安排，必然會(huì)導(dǎo)致一些并沒有職業(yè)理想、職業(yè)興趣者，難以勝任教師崗位的要求。這也是社會(huì)輿論強(qiáng)烈呼吁打破教師終身制的原因。然而當(dāng)下“五年一注冊(cè)”的教師資格“年檢”，又可能出現(xiàn)新的問題，即所有的教師都將被取消“終身”。

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，有一種制度規(guī)定達(dá)到聘任條件的中小學(xué)教師，可申請(qǐng)“終身教職”，聘任他們的學(xué)校不得隨意解聘。如此，既能保障教師有一份穩(wěn)定的工作，又可避免教師的教育自主權(quán)受到校方其他非教學(xué)因素的干擾。由于對(duì)“終身教職”的考核、遴選極為嚴(yán)格、慎重，一旦獲得“終身教職”，意味著在職業(yè)能力、職業(yè)操守方面得到了同行的認(rèn)可。可以說，爭(zhēng)取“終身教職”的驅(qū)動(dòng)力，不是來自外部的考核壓力，而是自身的職業(yè)興趣和職業(yè)理想使然。

分析以上的“終身教職”制，會(huì)發(fā)現(xiàn)其通常有兩個(gè)制度做支撐，一是教師同行評(píng)價(jià)制度。對(duì)教師的考核、評(píng)價(jià)，不是由行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而是由教師委員會(huì)實(shí)施，力避行政因素的干擾。教師同行會(huì)設(shè)定明晰的教育標(biāo)準(zhǔn)，考察教師的教育水平和貢獻(xiàn)；二是年薪制。教師的年薪優(yōu)厚且在事先約定好，以保證教師職業(yè)的獨(dú)立性和超脫性。

通過比較，孰優(yōu)孰劣自會(huì)一目了然。其一，我國(guó)把中小學(xué)教師的收入分為基本工資和績(jī)效工資，績(jī)效工資考核，這很容易出現(xiàn)考核者以考核之名干涉教師教育的問題，并且會(huì)引導(dǎo)教師只關(guān)注考核的指標(biāo)。其二，我國(guó)對(duì)教師的考核、評(píng)價(jià)，一直由行政部門組織，采取行政管理、評(píng)價(jià)的方式，以及功利性的行政指標(biāo)，比如對(duì)中小學(xué)教師的考核有班級(jí)平均分?jǐn)?shù)、升學(xué)率、學(xué)生獲獎(jiǎng)情況和教師本人獲獎(jiǎng)情況等。其三，把考核的結(jié)果直接與當(dāng)年的收入掛鉤。到頭來不僅很難促進(jìn)教師隊(duì)伍素質(zhì)的提高，還可能進(jìn)一步加劇教育的行政化和功利化，致使教育愈發(fā)偏離教育本質(zhì)。

因此，在打破教師“終身制”的試點(diǎn)中，有必要借鑒國(guó)外設(shè)立“終身教職”的管理經(jīng)驗(yàn)，建立教育同行評(píng)價(jià)制度，提供給教師優(yōu)厚的待遇。同時(shí)，考核的可行性、科學(xué)性和有效性，是打破教師“終身制”的關(guān)鍵，包括由誰考、考什么、對(duì)考的結(jié)果如何評(píng)估，這些技術(shù)上充滿不確定性的環(huán)節(jié)，都需要有適宜的體現(xiàn)人性化的政策對(duì)接。只有基本上具備了這些條件，才能保證推行“五年一注冊(cè)”淘汰機(jī)制的過程不致出現(xiàn)扭曲變形。