遏制內(nèi)幕交易新探

“對(duì)于內(nèi)幕交易、‘老鼠倉(cāng)’、虛假陳述等行為采取無過錯(cuò)責(zé)任?！?月26日至29日的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議分組審議證券投資基金法修定草案期間，人大代表任茂東提出，內(nèi)幕交易案民事賠償中受害人舉證困難，一定要減輕受害人的舉證難度。

事實(shí)上，任茂東已經(jīng)不是第一次在人大常委會(huì)上為打擊內(nèi)幕交易鼓與呼，他跟他的人大朋友們一直在為之努力。一旦無過錯(cuò)責(zé)任的舉證制度獲得人大通過，內(nèi)幕交易為首的違法行為將遭遇巨額的民事賠償，無疑加大內(nèi)幕交易違法行為的成本。

從“中山公用案”市長(zhǎng)級(jí)內(nèi)幕交易者現(xiàn)形，到“李旭利案”的明星基金經(jīng)理落馬，內(nèi)幕交易案此起彼伏。自2011年10月底，郭樹清上任證監(jiān)會(huì)主席以來，內(nèi)幕交易案件累計(jì)查處31件，郭樹清甚至對(duì)其提出了零容忍的口號(hào)，將內(nèi)幕交易查處當(dāng)作證監(jiān)會(huì)的重點(diǎn)工作來抓。

零容忍的監(jiān)管“霹靂手段”為何還難以遏制內(nèi)幕交易的瘋狂？是什么原因?qū)е聝?nèi)幕交易案的頻發(fā)？人大代表推動(dòng)舉證責(zé)任的規(guī)則改變能否遏制內(nèi)幕交易的瘋狂？采取怎樣的措施才能使內(nèi)幕交易標(biāo)本兼治？

人大代表們的新藥

任茂東，山東壽光人，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員。在6月底的人大常委會(huì)議上，任茂東給治理內(nèi)幕交易開出了新藥方。

在任茂東看來，證券基金市場(chǎng)侵權(quán)行為具有隱蔽性和專業(yè)性的特點(diǎn)，由受害人證明侵權(quán)人的主觀動(dòng)機(jī)和主觀過錯(cuò)狀態(tài)，難度較大，甚至不可能。但是以美國(guó)、日本、英國(guó)為首的成熟資本市場(chǎng)，他們通過法律或判例作出制度安排，采取無過錯(cuò)責(zé)任，推定侵權(quán)行為人有過錯(cuò)，應(yīng)該承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

美國(guó)和中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)實(shí)行舉證責(zé)任在辯方的舉證責(zé)任倒置制度。美國(guó)規(guī)則14e-3明確指出，對(duì)內(nèi)幕交易的認(rèn)定，控方不需要證明被告的行事意圖，只要有內(nèi)幕交易的事實(shí)，無論是誰，只要直接或間接、有意或無意得到這個(gè)內(nèi)幕信息，被告必須提供所有證據(jù)來證明自己的清白。

一旦美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)證實(shí)內(nèi)幕交易人員有從事內(nèi)幕交易的事實(shí)，被控方除非提供有力證據(jù)證明自己的清白，否則就將遭到SEC的民事訴訟或者通過司法部進(jìn)行刑事訴訟。

顯然，舉證責(zé)任倒置制度大大降低了監(jiān)管部門的取證難度，更有利于內(nèi)幕交易行為的認(rèn)定。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院劉俊海教授認(rèn)為，“我們可以大力借鑒美國(guó)這種成熟的制度，通過法律的約束來減少內(nèi)幕交易行為的發(fā)生?！?/p>

任茂東已經(jīng)不止一次在全國(guó)人大常委會(huì)上為打擊內(nèi)幕交易出謀劃策，他跟他的人大朋友們一直希望通過立法來嚴(yán)懲內(nèi)幕交易者。

早在2009年10月召開的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上，任茂東就內(nèi)幕交易問題進(jìn)行提議。任茂東認(rèn)為，資本市場(chǎng)作為廣大群眾財(cái)富管理的平臺(tái)，司法機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)的侵權(quán)案件不受理，無法保護(hù)居民的財(cái)富合法權(quán)益。當(dāng)時(shí)的會(huì)議上，任茂東提出要對(duì)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法行為進(jìn)行民事責(zé)任立法。

“對(duì)于證券期貨市場(chǎng)中的披露虛假信息、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法行為，草案應(yīng)增加相應(yīng)規(guī)定，不僅追求其行政或刑事責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)追究其侵權(quán)責(zé)任，以更加有力地保護(hù)投資人利益?！痹诋?dāng)天的會(huì)議上，人大代表史美倫也提出建議，“可在正在審議的侵權(quán)責(zé)任法草案中設(shè)專章規(guī)定證券期貨市場(chǎng)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

一位業(yè)內(nèi)人士指出，“雖然中國(guó)法律對(duì)內(nèi)幕交易的刑事制裁和行政處罰做出了非常明確且嚴(yán)厲的規(guī)定，但是在內(nèi)幕交易的民事賠償責(zé)任方面，中國(guó)法律仍存在很大缺陷?！?/p>

記者發(fā)現(xiàn)，最早中國(guó)只在1993年的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》第77條和《禁止證券欺詐行為暫行辦法》第23條對(duì)內(nèi)幕交易行為的民事責(zé)任做出了籠統(tǒng)的規(guī)定。2000年最高人民法院宣布的《民事案件案由規(guī)定（試行）》當(dāng)中，證券內(nèi)幕交易糾紛被列為民事案件案由之一，但是直至2005年《證券法》修正案才第一次明確了內(nèi)幕交易行為的民事賠償責(zé)任（第76條），并對(duì)短線交易及歸入權(quán)行使做出了相應(yīng)的規(guī)定(第47條)。

盡管2006年1月1日開始實(shí)施的《證券法》第76條明確規(guī)定了證券內(nèi)幕交易行為的民事賠償制度，這一規(guī)定對(duì)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展和社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)起了重要作用。但是，《證券法》中內(nèi)幕交易的規(guī)定太原則、缺乏操作，致使內(nèi)幕交易受損的投資者不容易獲得有效救濟(jì)。

一位不愿具名的專家稱，在上述法律條文中，“對(duì)于投資者因內(nèi)幕交易造成的損失如何計(jì)算，內(nèi)幕交易的時(shí)間點(diǎn)應(yīng)如何確定等關(guān)系到投資者切身利益的問題都未有明確規(guī)定，對(duì)于上市公司在內(nèi)幕交易過程中是否應(yīng)付連帶責(zé)任，會(huì)不會(huì)成為共同被告等問題也尚未提及，需要司法解釋做出相關(guān)規(guī)定?！?/p>

中國(guó)人民大學(xué)劉俊海教授認(rèn)為，“目前，我國(guó)各級(jí)法院商事審判嚴(yán)重依賴司法解釋，這樣使得很多內(nèi)幕交易案件無法立案。由于缺少相關(guān)的司法解釋，受損失投資者的民事索賠權(quán)利實(shí)際上無法行使，這使得內(nèi)幕交易受害者的維權(quán)之路顯得崎嶇而漫長(zhǎng)?！?/p>

民事賠償可行之辯

提高內(nèi)幕交易成本，改變民事賠償舉證責(zé)任游戲規(guī)則，任茂東的藥方意在提高內(nèi)幕交易侵權(quán)方的違法成本。那么，舉證規(guī)則的變法，能否真正起到遏制內(nèi)幕交易的作用？

目前，我國(guó)禁止內(nèi)幕交易法規(guī)規(guī)定，舉證責(zé)任在控方。由于內(nèi)幕交易非常隱蔽，這使得證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在查處內(nèi)幕交易案件時(shí)難上加難。在我國(guó)，作為主要證券違規(guī)行為之一的內(nèi)幕交易在民事賠償問題上始終停滯不前，使得廣大投資者關(guān)注的民事訴訟無法取得突破，客觀上也導(dǎo)致這樣的違法行為屢禁不絕。

武漢大學(xué)法學(xué)院馮果教授曾撰文寫道，“我國(guó)證券立法存在著重行政管制輕民事救濟(jì)的傳統(tǒng)，證券市場(chǎng)的發(fā)展主要體現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷。我國(guó)政府長(zhǎng)期以來對(duì)證券市場(chǎng)發(fā)展與投資者保護(hù)之間的關(guān)系存在認(rèn)知偏差，沒有樹立起保護(hù)投資者權(quán)益的理念，對(duì)投資者的私權(quán)救濟(jì)表現(xiàn)出淡漠的態(tài)度。”

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院葉林教授認(rèn)為，由于證券交易專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，投資者很難證明損失與內(nèi)幕交易的因果關(guān)系。要完善內(nèi)幕交易民事賠償制度，對(duì)于內(nèi)幕交易損害行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系原則應(yīng)當(dāng)在立法或司法解釋中做出明確規(guī)定。

在劉俊海看來，任茂東等人大代表的呼吁和我國(guó)業(yè)界學(xué)者的主要觀點(diǎn)并不矛盾，本質(zhì)上是通過明確內(nèi)幕交易的民事責(zé)任原則，來減輕受害人的舉證責(zé)任，加重侵權(quán)人的舉證難度。我們有必要對(duì)資本市場(chǎng)最為詬病的內(nèi)幕交易設(shè)計(jì)出相應(yīng)的司法救濟(jì)規(guī)則，切實(shí)維護(hù)投資者的權(quán)益。

2007年5月底，在全國(guó)民商審判工作會(huì)議上，最高人民法院副院長(zhǎng)奚曉明對(duì)證券民事賠償案件做出了重要指示，強(qiáng)調(diào)對(duì)于投資者對(duì)侵權(quán)行為人提起的民事訴訟，法院應(yīng)當(dāng)參照虛假陳述司法解釋前置程序的規(guī)定來確定案件的受理，并根據(jù)關(guān)于管轄的規(guī)定來確定案件的管轄。

不過在實(shí)際操作時(shí)，投資者因內(nèi)幕交易或操縱證券市場(chǎng)行為遭受損失而提起民事賠償訴訟后，即使人民法院參照虛假陳述司法解釋受理了這類案件，依然會(huì)因?yàn)闆]有可遵照?qǐng)?zhí)行的訴訟審理規(guī)則和事實(shí)認(rèn)定依據(jù)而無法審理。

廣西民族大學(xué)商學(xué)院黃素心副教授曾撰文認(rèn)為，目前在內(nèi)幕交易和操縱證券市場(chǎng)民事賠償案件審理中，受害人和責(zé)任人資格、損害結(jié)果、因果關(guān)系、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、損失范圍、損失計(jì)算、行為人免責(zé)事由等裁判實(shí)質(zhì)內(nèi)容的認(rèn)定，均與虛假陳述民事賠償案件有重大區(qū)別，很難用虛假陳述的司法解釋解決后者審理過程中的全部問題。

內(nèi)幕交易民事賠償案件的成立，需要以證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部及其他行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰決定、法院認(rèn)定有罪的刑事判決為訴訟前提，訴訟時(shí)效為行政處罰決定、刑事判決書做出之日起兩年內(nèi)，在案件發(fā)生期間買入并賣出相關(guān)股票而權(quán)益受損的投資者也可以提起民事賠償訴訟。對(duì)于2011年《9.21通知》以來已處理的許多內(nèi)幕交易案件，訴訟時(shí)效早已過期，投資者要求民事賠償?shù)?，須進(jìn)一步等待最高法院對(duì)這批案件可否立案的意見。

劉俊海教授則建議，完善內(nèi)幕交易相關(guān)法律法規(guī)分兩步走：第一步，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《內(nèi)幕交易違法所得計(jì)算指引》，將內(nèi)幕交易實(shí)際賺得多少錢，賣出多少錢，沒有賣出多少錢的計(jì)算方法加以詳細(xì)規(guī)定；第二步，國(guó)務(wù)院出臺(tái)專門針對(duì)內(nèi)幕交易的行政處罰管理?xiàng)l例，這種條例的法律效力比較高，對(duì)內(nèi)幕交易的查處條件、程序加以詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)而能夠引起內(nèi)幕信息知情人的重視，防止內(nèi)幕交易行為的抬頭。

多管齊下零容忍

證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人統(tǒng)計(jì)2011年前11個(gè)月證券期貨稽查執(zhí)法情況，共獲取各類案件線索245個(gè)，罰沒款總計(jì)3.35億元。各類案件線索中，內(nèi)幕交易占108個(gè)、市場(chǎng)操縱22個(gè)、上市公司信息披露違規(guī)36個(gè)、非法證券20個(gè)、超比例持股8個(gè)、期貨盜碼交易7個(gè)、基金“老鼠倉(cāng)”3個(gè)、限制期買賣5個(gè)、非證券期貨類36個(gè)。內(nèi)幕交易案件線索占全部案件線索的44.082%。

證監(jiān)會(huì)在核實(shí)基礎(chǔ)上立案調(diào)查82起，其中內(nèi)幕交易39起，占全部立案調(diào)查的47.56%。啟動(dòng)非正式調(diào)查105起，其中內(nèi)幕交易63起，占60%。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，自2011年11月郭樹清主席上任以來，證監(jiān)會(huì)立案調(diào)查內(nèi)幕交易案35起，與以往調(diào)查的內(nèi)幕交易案件數(shù)量比呈增加趨勢(shì)。從內(nèi)幕交易信息的內(nèi)容來看，并購(gòu)重組有28件，占總數(shù)的80%?？梢姴①?gòu)重組依然是內(nèi)幕交易的重災(zāi)區(qū)，也是證監(jiān)會(huì)將要大力整治的工作內(nèi)容。

記者從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在內(nèi)幕交易案呈現(xiàn)出隱蔽性、多樣化、查處難等特點(diǎn)。直接以上市公司高管等知情人士從事的內(nèi)幕交易在減少，大量借助親友甚至是不相關(guān)賬戶從事內(nèi)幕交易的行為在增加。不法行為人在上市公司高管之間、上市公司高管與機(jī)構(gòu)、保薦人、私募基金等市場(chǎng)參與者之間形成的利益共同體內(nèi)相互交換共享，以獲取更大的不法利益。

除了資本市場(chǎng)的各色人等，內(nèi)幕交易逐漸向官場(chǎng)擴(kuò)散。從南京市經(jīng)委原主任劉春寶，到廣東韶關(guān)市原副市長(zhǎng)李健，從公安部經(jīng)偵局原副局長(zhǎng)兼證券犯罪偵察局北京直屬總隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)相懷珠，再到廣東中山市明星市長(zhǎng)李啟紅。一些官員不再滿足于簡(jiǎn)單的權(quán)錢交易，而是利用手中的權(quán)力謀取投資機(jī)會(huì)，進(jìn)行更為隱蔽的資本運(yùn)作，追求利益最大化。

劉俊海教授表示，“在資本市場(chǎng)人們都有一種要賺大錢的心理，覺得進(jìn)入股市就一定要撈一筆，誰賺到錢了誰就是‘強(qiáng)者’，基于這種貪婪心理的作怪，看到好處都想占一占。而內(nèi)幕知情人正好有這種便利條件，導(dǎo)致內(nèi)幕交易行為極易發(fā)生?！?/p>

事實(shí)上，自郭樹清主席上任以來提出了內(nèi)幕交易零容忍，證監(jiān)會(huì)一直在加大對(duì)內(nèi)幕交易案的打擊力度。

前不久，證監(jiān)會(huì)開展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的監(jiān)管風(fēng)暴。證監(jiān)會(huì)稽核部門在全國(guó)相關(guān)領(lǐng)域共招募了200余名科級(jí)以上干部，在北京集訓(xùn)一個(gè)月。此后，200余人分成若干稽查小組，其中8個(gè)小組入滬調(diào)查，其他小組進(jìn)駐北京、杭州、深圳等其他重要區(qū)域。

2012年6月29日，證監(jiān)會(huì)在上海召開的“稽查執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議”上強(qiáng)調(diào)，執(zhí)法部門要對(duì)證券期貨市場(chǎng)各類違法違規(guī)行為保持“零容忍”態(tài)度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，堅(jiān)決打擊，決不姑息。

有專家提出，內(nèi)幕交易事中控制方面，實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控，內(nèi)幕人員要及時(shí)向公眾披露工作進(jìn)展，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，定期進(jìn)行述職或報(bào)告。證監(jiān)會(huì)規(guī)定，“對(duì)已立案稽查的上市公司，暫停其再融資、并購(gòu)重組等行政許可。”中國(guó)法學(xué)會(huì)證券法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭峰教授認(rèn)為，凡是股價(jià)異動(dòng)有內(nèi)幕交易嫌疑的，應(yīng)當(dāng)暫?；蚪K止有嫌疑的上市公司再融資資格。

關(guān)于完善內(nèi)幕交易的查處體制，劉俊海教授建議，“建立多部門協(xié)調(diào)配合的防控機(jī)制，證監(jiān)會(huì)應(yīng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察、國(guó)資等部門建立針對(duì)內(nèi)幕信息人管理和內(nèi)幕信息問責(zé)的有效合作制度安排和配套措施，以形成對(duì)內(nèi)幕交易的合力監(jiān)管?！敝挥懈鞑块T聯(lián)手，齊抓共管，打防結(jié)合，才能有效遏制內(nèi)幕交易行為。

在事后控制方面，有專家認(rèn)為，“加強(qiáng)行政處罰和刑事制裁之間的銜接，目前已有刑事判決的內(nèi)幕交易案件，均由證監(jiān)會(huì)移送至公安機(jī)關(guān)進(jìn)入司法程序。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建證券行政執(zhí)法與刑事制裁相銜接的長(zhǎng)效機(jī)制?！?/p>

民事賠償一直是內(nèi)幕交易為首的證券侵權(quán)案件的難點(diǎn)。任茂東提出的過錯(cuò)舉證將加大侵權(quán)方的民事責(zé)任，可以從經(jīng)濟(jì)角度提高對(duì)內(nèi)幕交易等違法行為的成本，目前這一舉證制度需要人大討論通過，一定程度上成為民事賠償?shù)纳蟹綄殑Α?/p>