《基金法》立法之爭

12月24日-28日，《證券投資基金法修訂草案》（下稱“《基金法》”）進入“三讀”。此次《基金法》修訂始于2009年7月，歷時近4年，爭議焦點仍是私募股權投資基金（PE）是否納入其中。

立法之爭的主角之一證監會于12月初，悄然下發一紙通知：由于相關監管權不明確，停售券商代銷的全部PE產品。一石激起千層浪，至年底待簽約的數十億元股權投資基金在券商平臺上的代銷戛然而止。

“這是證監會為了奪回PE監管權的‘殺手锏’，甚至不惜扼殺系統里數百億規模的券商直投基金產品。”接受采訪的數位券商財富管理部主管仍不理解：“曾獲批發行的產品怎么能以監管權不明確說停就停？”

修法至今，涉及到PE監管權已多次易稿，“《基金法》已走到立法程序的最后一步。”一位任職券商直投基金的資深律師向《證券市場周刊》表示，證監會停售PE等一系列做法，很可能使“三讀”認定修法存在重大爭議，延至“四讀”。

難道《基金法》是否納入股權投資基金，就是立法之爭的解決終點？“目前停售產品僅是一種過渡。”多位接受采訪的業界人士并不樂觀：PE接受證監會和發改委雙重備案、多頭監管的局面已成定局。

斷水斷糧，以退為進

11月29日，各券商收到了名為“落實《證券公司代銷金融產品管理規定》（下稱“《管理規定》”）有關事項的通知”。這份重要的通知至今沒有在證監會公示，而是通過地方證監局下發，雖然各地方版本不同，但“停售PE產品”的相關內容基本一致。以“北京版”為例，總共四條通知的第一條就是明確“停止代銷PE產品。”北京證監局給出的理由也很明確：考慮到合伙企業有限合伙份額形式的PE監管機關和監管規則尚不確定，暫不納入證券公司代銷范圍。

《管理規定》從2012年8月以草案形式征求意見開始，到11月16日發布實施，并未提及包括PE產品在內的任何一項具體的產品類型。PE產品在券商平臺上銷售至今，證監會對其有嚴格規定，而且每一批產品要報批備案，沒有任何一單出現投資風險的案例。即便如此，通知一出，令業界嘩然。12月初，華夏銀行爆出理財產品問題，而銀監會并未叫停相關產品，與證監會此舉形成對照。

證監會2011年試點的券商自有直投基金產品，也沒有幸免。中國國際金融有限公司即將簽約完成首個直投基金中金佳泰的募集，規模為50億元，該通知發出以后，連中金佳泰最大的出資人全國社保理事會基金也不得不延后簽約。

“這次大規模的PE產品停售，涉及到的不僅是券商系以外的PE代銷產品，連證監系統里數百億規模的券商直投基金產品都包含在內，目前券商現有平臺是券商直投基金唯一的募資來源。叫停募集，基本等同于叫停直投業務，看來證監會使出了殺手锏。”上述多位券商財富管理部負責人理解，從證監會的監管角度考慮，既然基金法不再規定其監管權，索性通過停止PE在券商平臺的活動，使行業受到大震動，以彰顯其行業影響力。

截至目前，對于券商因該業務叫停而出現的各種收入損失，證監會并未給予回復。

絕地反擊，斗爭升級

券商停售PE，基金法之爭再次引發戰火。

通常立法程序結束于“三讀”，而在“三讀”開始前，立法組委會已明確不涉及PE監管，可能是證監會發起PE產品停售的誘因。

根據亞洲創業基金期刊集團（AVCJ）統計，2012年前三季度，專注投資中國市場的私募/創投基金所募集金額達358億美元，超過2010年全年水平，不過個體基金募集數卻大幅下滑至94只，而2011年全年達248只，大幅縮水至1/3。普華永道中國私募股權基金北方區主管合伙人卓志成告訴《證券市場周刊》，數據統計說明，中國PE市場正在脫離“全民PE”的階段，PE銷售渠道更為集中至大型機構投資人，業內成熟的、高質量的基金才可以募集到資金。

2012年4月，券商創新大會也進一步明確PE是券商創新業務中的重要部分。至于券商平臺PE在整個行業的權重到底有多大？由于其私募的性質，并沒有詳實的數據統計。“證監會停售PE的做法，就是阻斷募資的資金流，斬斷整個行業的財路，這就好像銀行不再發放貸款一樣，你說影響會有多大？”多位券商PE人士顯露擔憂。

《基金法》修訂涉及到PE監管權，最早從10年前已開始討論，從2009年修法開始，修法小組就將私募納入其中，將其定義為“買賣未上市交易的股票或者股權”，并提交國務院法制辦審議。在這一背景下，基金法的修訂成為劃定證監會和發改委等部門權限的依據。

修法小組主要參與者、全國人大財經委副主任委員吳曉靈披露立法初衷：“政府修法不是政府想管，而是希望給出市場規則。”根據全國人大的調研結果，截至2012年8月，中國共有5011家PE機構，從業人員5.9萬余人，資金存量1.5萬億元。為了中國PE的進一步健康發展，PE立法迫在眉睫，其意義在于為PE確認法律地位，從功能和行為出發界定基金法調整的范圍。

2012年6月“一讀”中盡管刪除了上述定義，但依然明確證監會監管PE，顯然在監管權的爭奪上，證監會先占了上風，并向市場傳遞出強烈的信號：證監會認為，PE除了投資股份有限公司的股票（包括未上市股份有限公司的股票），還投資于有限責任公司的股權，同時將PE和證券投資基金納入統一監管已是全球大勢所趨。

至8月“二讀”涉及PE監管意外全面翻盤：調整為“PE達到一定規模時，向證監會備案”，并未涉及相關監管內容。其背景之一是，8月，由中國投資協會股權和創業投資專業委員會牽頭，包括北京、上海、深圳、天津各地的25家創業協會，聯名上書全國人大常委會，以重復監管為由，反對PE納入《基金法》調整范圍。國家發改委是中國投資協會股權和創業投資專業委員會的業務指導部門，因而被各方解讀是發改委背后驅動。

顯然證監會不會坐以待斃。12月“三讀”前，修法小組又再次明確不涉及股權投資基金。為了調和爭議，國務院法制辦的意見是，將股權投資基金納入證券投資基金，由證監會負責監管，涉及對現行監管體制的重大調整，各有關部門對此意見不一致。建議對這一問題做進一步研究，也可以考慮不將股權投資基金牽強地解釋為證券投資基金，可以在條件成熟時制定統一的投資基金法。“三讀”中涉及的PE監管問題，再度迷霧重重。

截至發稿時，《證券市場周刊》致電發改委及證監會相關PE監管負責人，均回避采訪。

留有后手，多頭監管

“證監會趕在‘三讀’前出招，到底有無可能改變現有立法格局？”一種觀點認為：證監會的做法，也顯示信心不足，延至“四讀”的可能性并不高。

“倘若證監會有十足把握，大可將該通知像以往任何一項政策發布一樣公示出來，公開表明監管態度，而不是悄然通過地方系統下發各個券商，突然叫停已備案銷售的成熟產品。”一位券商PE高管分析。

即便不能改變現狀，此舉也將是證監會鋪就的后路之一。多數業內人士認為，證監會啟動備案制勢在必行。

2010年底，證監會牽頭召開私募基金監管國際研討會，以討論歐美對PE的監管經驗和最新實踐為名，有意參考美國證監會（SEC）發給私募股權基金的《檢查要求函》，涵蓋了基金公司日常經營情況，并將該內容下發給與會的PE代表。值得注意的是，“二讀”時已提及證監會備案制度，至于《基金法》是否賦予其備案資格，仍有待明確。

證監會備案制對PE吸引力有多大？綜合業內人士看法，目前停售PE產品將是一種過渡，未來只有在證監會備案的PE才可通過券商平臺募資及管理資金，這可能僅是證監會監管權實現的第一步。以目前市場情況來看，PE退出仍以IPO為主，PE何時退出、退出期收益如何實現都與證監會相關監管政策密不可分。

根據普華永道的統計，由于宏觀經濟因素影響，2012年PE上市退出案例成功數量從2011年170宗交易降至92宗。卓志成認為，目前中國私募業已進入“退出階段”，項目退出的積壓成為行業的真正挑戰，它大于IPO市場可以吸納的范圍，未來幾年的IPO市場無法承受如此多的公司上市。

鑒于發改委已從2011年12月要求全國PE強制性備案，業內人士估計，未來私募股權企業或基金可能會根據自身需要，到發改委、證監會雙重備案。雙重備案是否涉及重復備案，是否造成PE行業新一輪洗牌，還有待監管部門明確。