存款保險引發的變革

在多年的準備工作之后，我國建立存款保險已經具備了較為充足的基礎條件。

早在1997年，中國人民銀行便成立了存款保險制度研究課題組，開始研究在我國推出存款保險制度；今年1月召開的第四次全國金融工作會議提出“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施”。這預示著，醞釀15年之后 ，我國存款保險制度進程有望加速。

顯性擔保效用

所謂存款保險制度，是指商業銀行按照某一規定比例向特定機構繳納保費，當銀行發生危機時，由存款保險機構進行資金補充，從而保障銀行的清償能力，防止發生擠兌現象。該制度在我國的確立將意味著政府對銀行的隱性擔保將轉變為有法律基礎的顯性擔保。

從國際經驗來看，存款保險制度作為金融安全網的三大支柱之一，在增強公眾信心、維護金融安全等方面均起到了不可替代的作用。目前，全球有100多個國家和地區已經建立了存款保險制度，這一實踐反映了該制度存在的合理性。在2007年全球金融危機的陰影下，全球多家大型銀行紛紛倒閉，更加凸顯了在當下不穩定的經濟背景下建立存款保險制度的必要性。

目前，國內對于存款保險制度的建立仍存在諸多不同聲音。

存款保險制度的首要目的是保護存款人，尤其是中小存款人的利益，同時防止發生銀行擠兌，提高銀行系統的安全系數。反對存款保險制度的觀點通常認為，我國大部分存款集中于幾家大型國有商業銀行，在目前有國家信用做支撐、金融體系相對穩定、潛在風險較小的情況下，存款發生問題的可能性極小。此外，雖然目前我國尚未建立存款保險制度，但卻存在一種隱性全額存款保險。也就是說，國家對存款提供100％擔保，在商業銀行出現問題時，由國家財政支出為其買單，從而保護存款人的利益、維護銀行業的穩定。

這一說法看似有理，但是卻否定了未來在我國銀行業引進公平競爭機制和市場機制，以及深化金融市場化改革的趨勢。

首先，目前我國存款安全系數較高的原因并不是商業銀行風險控制能力強，而是銀行業普遍缺乏競爭。我國大型國有商業銀行仍擁有較強的壟斷優勢、市場競爭化程度低，因而商業銀行在經營中所面臨的風險也相對較小。但是隨著未來我國利率市場化進程的逐步完成、銀行業改革步伐不斷加快，大型國有商業銀行的壟斷優勢將逐漸削弱，競爭壓力將不斷增加。

此外，當前中國經濟的增速將有所降低，資本流入的速度也逐漸減緩，金融體系不確定性增加，運行風險增加的可能性也越來越大。隨著金融機構資產規模日益龐大，未來如果出現風險，國家將難以“兜底”。

未來幾年內，我國的利率市場化進程將加快推進。利率市場化實現之后，最直接的影響便是銀行業競爭加劇、利潤空間受到壓縮。從國際經驗來看，利率市場化之后銀行加速倒閉的現象并不罕見，在這種情況下，如果防范措施不到位，則可能引發大范圍的市場恐慌。可以說，存款保險制度的建立是利率市場化順利完成的前提。

存款保險制度建立之后，儲戶的利益能夠得到較好的保障，即使銀行出現問題，儲戶的損失也能夠得到補償，可以防止系統性風險的出現，從而消除利率市場化的后顧之憂。如果不及時推出存款保險制度，政府始終以自身信用為金融機構經營提供隱性擔保，利率市場化等金融領域的改革的推出也會受到一定程度的制約。

當下我國實行的隱性全額存款保險雖然在一定程度上能夠保護存款人利益、維護金融體系的穩定，但同時也存在諸多弊端。

首先，這一制度導致了銀行業的運行低效。在這種不負成本的國家信用的擔保下，商業銀行能享受存款保險所帶來的保障和收益，卻無需承擔保費繳納義務，這便引發了道德風險，增加了銀行的內在趨險性。商業銀行無需為自身的風險買單，因而不注重風險管理和資產質量的提高，轉而增加對高風險項目的放貸。

前些年，國有銀行積壓了大量的不良資產、面臨較大的資本金壓力，國家多次采用注資、剝離不良資產、債券置換等手段充實商業銀行資本金，最終為商業銀行支付了巨額成本。

其次，隱性存款保險破壞了公平的市場競爭機制，對中小銀行極不公平。相比于大型國有商業銀行，中小銀行所得到的政府支持要遠遠不足，往往只能依靠實力較弱的地方政府。而由于缺乏國家財政的大力支持，存款人對于中小銀行的安全性也存在諸多顧慮，這使得中小銀行與大型國有銀行之間的實力差距顯得更為懸殊。

在實行存款保險制度之后，大型銀行和中小銀行將同樣繳納保費，受到相同的存款保險，使存款人認為各家銀行具有相同的安全性，扭轉目前中小銀行在存款業務上的劣勢。而大型國有商業銀行由于擁有較大的存款余額而需支付較高的費用，這雖然會增加國有銀行的成本負擔，但卻有利于中小銀行與國有銀行進行公平競爭。

此外，現行的隱性存款保險制度在增加政府負擔的同時，也影響了我國實施財政政策和執行貨幣政策的獨立性。

同時，存款保險制度的建立也有助于推動我國銀行業建立完善的市場退出機制。目前，我國尚未建立起有效的市場退出制度安排，政府出于對金融穩定性和市場波動的顧慮，通常傾向于延遲關閉或者解救問題銀行，這一制度安排不僅浪費了大量的資金，而且降低了銀行運作的有效性，市場機制無法發揮作用。存款保險制度的建立能在補償儲戶、降低負面效應的基礎上，淘汰破產銀行，提高商業銀行的運作效率和競爭意識。

金融市場化機制的建立是我國金融改革的長期目標，而隱性存款保險制度與這一目標明顯相悖。

由于背后依舊有國家財政為其兜底埋單，銀行無法真正成為風險自擔、自負盈虧的市場主體。而從金融體系穩定的角度來說，市場化機制的建立要求減少國家對于商業銀行經營管理的行政支持和干預。在初始階段，國家支持的減弱可能會對國有銀行產生一定不利影響，為避免波動引發市場衰退、存款人承擔改革成本，急需建立健全存款保險制度。

副作用有限

雖然存款保險制度優勢明顯，但同時也存在諸多弊端。引入這一存款保險制度可能產生的最大成本便是商業銀行的道德風險問題，也就是說，商業銀行擁有了監管機構提供的存款保障之后，減少了后顧之憂，因而會傾向于從事高風險的業務。

但是在我國，道德風險并不足以成為反對顯性存款保險的理由，因為目前隱性存款保險所引發的道德風險要遠遠超過顯性存款保險下的道德風險。

在隱性存款保險制度下，商業銀行的潛在損失將以極低的成本受到100％彌補；在正規的存款保險制度下，保費將成為商業銀行的成本，且銀行在出現危機時所能得到的補償將完全取決于所繳納保費。基于這種成本收益的考量，商業銀行將謹慎經營，道德風險將有所下降。

存款保險制度的建立對我國居民儲蓄也將形成一定影響。長期以來，我國居民儲蓄率較高的原因之一便是存款人對國家信用具有較高的信任，居民在銀行中的儲蓄能夠受到國家的全額保險。在存款保險制度建立之后，對居民存款的保護將從全額保險轉變為部分保險，這一變化可能會動搖市場信心，導致銀行存款減少等一系列問題。但是從長遠來看，顯性存款保險替代隱性存款保險將使存款人增強風險意識，增加其對商業銀行經營狀況和盈利情況的關注程度，進而增加市場機制對銀行的約束作用。

從長期來看，存款保險制度的建立有利于規范銀行業發展、維護銀行業的穩定，但是短期內，保費的繳納可能會為商業銀行帶來一定的財務壓力。小型金融機構原本就面臨資本充足率的壓力，保費的繳納可能會進一步增加其資金壓力。

大型國有商業銀行雖然資本較為充足，但由于存款余額較大，因此所需繳納的保費較多，也將形成一定的經營壓力。但是，從總體看，保費繳納將不會對銀行構成大的資本壓力，對于存款保險制度的考量還是應更多從長遠效果著眼。商業銀行則應多渠道充實資本金，保證保費的繳納和經營的持續。

大型國有銀行與中小銀行在存款保險問題上不同的立場，也將對這一制度的建立構成障礙。大型國有銀行資金實力雄厚，破產倒閉的可能性很小，設立存款保險不僅作用不明顯，而且往往容易增加經營成本，因此通常傾向于繼續實施現行低成本的隱性存款保險制度。而中小銀行經營管理風險較大，且受到來自大型銀行的不公平競爭壓力，存款保險制度的設立能增強中小銀行的信譽。

對于大型銀行來說，存款保險更像是掏錢保護中小銀行，因此其積極性并不高。但目前來看，已從國家為維護金融穩定的政策中享受了巨大好處的大型國有商業銀行，恐怕不好開口說拒絕加入存款保險體系，其對于加入存款保險體系的態度已有所轉變。

分步推進

國際貨幣基金組織建議，建立存款保險制度的前提條件包括健全的金融市場信用體系、較為完善的金融監管和市場退出機制，此外，大多數銀行已完成重組，償債能力和盈利能力較為成熟。

目前，我國幾家大型國有商業銀行均已完成上市，經營能力有所提高，監管機構對于市場的監管能力也日趨成熟。雖然存款保險制度的建立仍存在一些制度上的障礙，但目前已具備基礎條件，同時已成為我國銀行業和金融市場改革發展的內在要求。對于存款保險制度在建立過程中可能出現的問題，不應采取回避的態度，而是需要采取積極有效的措施一一解決。

存款保險制度應有處置金融風險、維護金融穩定的職能，同時也是金融安全網的重要組成部分。我國的存款保險制度應以金融機構保險救助為首要職責，并輔以接管破產銀行和監管的職能。

從金融業整體的角度出發，應當讓所有商業銀行均加入存款保險體系。

雖然目前來看，大型銀行出現危機的可能性較小，但是未來利率市場化進程的不斷加快將增加銀行經營的不確定性。如果僅僅讓中小銀行加入存款保險體系，而大型國有銀行繼續享受國家的政策支持，則中小銀行的經營成本將遠遠高于大型國有銀行。

如此一來，在高成本和存款保險的雙重驅動下，中小銀行將更傾向于從事高風險業務。存款保險將不僅無法維持金融業的穩定，反而會增加行業不穩定性。為減少存款保險機制帶來的壓力，大型商業銀行應逐漸減少對國家支持的依賴，不斷加強自身經營水平和風險控制能力，形成完善的內控體系；而中小銀行則應多渠道補充資本金，避免由于保費繳納而帶來的財務壓力。

同時，在存款保險制度的設計上應使其具有足夠的權威性和獨立性，盡量減少行政干預。對商業銀行的賠付需限制在保費覆蓋的范圍之內，停止對商業銀行無條件的資金注入。只有這樣，才能激勵銀行穩健經營，形成健康的市場機制。

在存款保險制度的建立過程中，應循序漸進、逐步推進。目前，大型國有銀行的不良資產率雖然在不斷下降，但是不良資產總量仍然較高；而中小銀行經營風險壓力大，潛在的不良資產較多。如果不加鑒別將所有銀行通通納入到存款保險體系中，可能會導致風險轉移到存款保險系統中，增加存款保險體系的資金壓力。因此，在建立存款保險之前，應給予商業銀行一段時期以調整風險資產、提高風險控制能力。此外，在建立之初，不宜將風險較大、債務負擔較重且出現經營問題的金融機構納入存款保險范圍之內，對此類金融機構可以考慮建立過渡性的專項基金。

保費的確定是存款保險制度的核心問題。保費制定過高，不僅會引起商業銀行的不滿，而且會增加銀行的資金壓力，反而會加大銀行的經營風險，最終增加存款保險機構的負擔。保費如果制定過低，將影響存款保險基金的充足程度，進而直接降低監管機構處理銀行問題的能力和決心。

風險費率。針對不同銀行的不同風險結構制定差異化的費率，不僅能夠體現公平，而且能促使商業銀行進行風險控制。但是風險費率的確定需要較強的專業性和技術性，在實際操作中存在較多需要解決的難題。針對我國的實際情況，尚不具備實施風險費率的條件，因此在費率制定上可以分兩步走。在開始階段，根據銀行的規模差異和經營特點將商業銀行分為不同層次，對每一層次的銀行制定相同的費率；在條件成熟之后，可考慮借鑒發達國家的經驗逐步引入風險費率。

目前，我國的銀行業仍處于轉軌時期，商業銀行對于風險的防范和控制能力尚不成熟。因此，我國存款保險制度應包括對投保銀行的風險監管，作為對現有金融監管機構職能的補充，及時對投保銀行的信貸質量、清償能力等方面進行監管，及時發現并制止違規經營行為。

作者郭田勇為中央財經大學中國銀行業研究中心主任，張馨元為中央財經大學中國銀行業研究中心助理研究員