八二憲法拐點

1982年12月4日下午5時，五屆全國人大第五次會議就憲法修改草案開始投票表決。

第五屆全國人大代表任期為1978年至1982年，當天出席會議的3040名代表手持同時用漢文、蒙古文、藏文、維吾爾文、哈薩克文、朝鮮文印制的粉紅色“中華人民共和國憲法表決票”，走向預設在會場內的30個票箱。

緊張的計票工作進行著。“可不可以公布表決票數?”時任全國人大常委會副委員長、憲法修改委員會副主任委員彭真覺得這個建議合理，要求時任全國人大常委會法制委員會(下稱法制委)副主任王漢斌再去請示坐在人民大會堂119廳的胡耀邦。胡耀邦說，“我看可以公布。”這也是全國人大會議第一次公布通過法律的票數。

當日下午5時45分，由大會執行主席習仲勛宣布，贊成票3037張，反對票沒有，棄權票3張。新憲法通過了。

1949年后不到30年的時間里，中國共有三部憲法出臺，分別是1954年制定的第一部憲法;1975年“文化大革命”期間制定的第二部憲法;1978年憲法是粉碎“四人幫”后，由以華國鋒為首的憲法修改委員會起草的七八憲法。當時，“文革”的陰霾還未散去，繼續革命的沖動依然隱藏在社會和體制的深處，作為對“文革”結束初期的政治生態的描摹，這次修憲的指導思想是高舉毛主席的偉大旗幟，繼續革命，鞏固和發展無產階級文化大革命的勝利成果。

八二憲法是在上世紀80年代初思想空前解放、一系列歷史大事發生的當口，新中國出臺的第四部憲法。這次修憲期間，對包括是否實行“兩院制”、中央與地方要不要分權、要不要搞“三權分立”，以及是否將以馬列主義毛澤東思想為指導思想、堅持黨的領導寫入憲法等重大問題均曾提交討論。這些問題即使在今天看來，都顯得大膽而超前。

不過，由于紛爭不休、共識難達，包括設立“兩院制”和“憲法委員會”等構想未獲通過。“參與八二憲法修改的人，多吃夠了‘文革’的苦，所以其中不少重要規定本是針對‘文革’的教訓、為防止‘文革’重演而確認的，比如確認公民權利優先國家權力的地位，初步擺正了執政黨在國家憲政體制中的地位，不再以階級斗爭為綱等。”法學家郭道暉評價，“八二憲法的最大的缺陷是:沒有嚴格建立權力分立與制衡制度;沒有鮮明地明確司法獨立原則;公民的政治權利和人身自由權不完善，缺乏立法保障，缺乏救濟制度;沒有確立違憲審查制度。”

八二憲法既是十一屆三中全會路線的直接體現，亦映射出中國政治經濟文化的進程，作為一部“改革憲法”應運而生。法學家、現任國家保密局局長夏勇曾闡述，從世界憲法史看，大致有三種類型的憲法:“革命憲法”、“改革憲法”和“憲政憲法”。“改革憲法”出現在因國家的形勢和任務發生很大變化而必須在經濟、政治、文化和社會的廣泛領域推行大幅度改革的時期，旨在確認和鞏固改革成果，維護改革所需的秩序。

此后，契合中國經濟社會改革的步伐，八二憲法又幾經修改。在夏勇看來，八二憲法“意味著中國憲法在經歷了1975年憲法和1978年憲法的曲折后開始從‘革命憲法’向‘改革憲法’轉變”，新的問題是應當如何“推進憲法改革，逐步完成從‘改革憲法’向‘憲政憲法’的歷史性轉變”。

第四部憲法

1980年10月，郭道暉曾以全國人大常委會和公檢法機關黨員領導人小組秘書的身份，親歷了4000高級干部對《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議(草案)》的大討論。

畢業于清華大學電機工程系的郭道暉，是朱基的入黨介紹人，參與討論之時已年過五旬，歷經時代浮沉。他1928年生，湖南湘陰人，曾祖父郭侖燾與大哥郭嵩燾和二哥郭昆燾，并稱“湘陰郭氏三杰”。為了實現“工業救國”的家訓，1947年郭道暉進入清華大學電機工程系。1957年 “反右”開始，時任清華大學黨委常委兼宣傳部長和校報總編輯郭道暉由于堅持抵制“陽謀”、反對“反右”，而被打入另冊。

1979年3月，全國人大常委會法制委員會(下稱法制委)成立，彭真任主任。其時百廢待興，干部缺乏，時任辦公室主任王漢斌為把郭道暉調去，多次找他做工作。一開始，年屆半百的郭道暉對改行學法“并不感興趣”。幾經勸說，調入法制委工作。

到同年6月底，法制委向全國人大提出了刑法、刑事訴訟法等七個法律草案。1979年、1980年全國人大還曾經兩度局部修改憲法。

1980年8月18日，在中共中央政治局擴大會議上，鄧小平系統闡述了黨和國家領導制度改革的問題，也第一次將全面修改憲法提上日程。同年8月30日，中共中央向五屆全國人大三次會議提出了關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。9月10日，五屆人大三次會議通過了決議，同意中共中央的建議和中共中央提出的修改憲法委員會103名委員的名單。其中葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員。

在王漢斌的回憶里，八二憲法從開始修改到最終通過，歷時29個月。期間，中共中央政治局和書記處專門召開了8次會議，憲法修改委員會開了5次會議，其中3次會議逐章逐句討論修改。

憲法修改的主要“寫作班子”是憲法修改委員會秘書處。1980年9月憲法修改委員會成立到1981年7月中旬，胡喬木擔任秘書長，還有七位副秘書長:胡繩、吳冷西、張友漁、邢亦民、王漢斌、葉篤義、甘祠森;秘書處成員主要由憲法學者組成，包括許崇德、王叔文、肖蔚云、孫立、李劍飛等;還請了參與五四憲法起草、年屆八十的法學家錢瑞升當顧問，王力、呂叔湘擔任語文顧問。

郭道暉回憶，“當時人大常委會、憲法修改委員會的委員，大部分都是吃過‘文革’虧的所謂‘走資派’。比如，彭真在不同場合都說過，‘我坐了國民黨六年監獄，文革里坐了九年半牢。我一個共產黨員坐國民黨的牢我認，但是為什么坐共產黨的牢那么久’，彭真認為‘這是我們過去不重視民主與法制受的懲罰’。”

在胡喬木擔任秘書長階段，關于憲法修改的討論空前活躍。有“中共中央第一支筆”之稱的胡喬木也飽受“文革”之苦。他曾長期擔任毛澤東政治秘書，并歷任新華通訊社社長、人民日報社社長、中央人民政府新聞總署署長等職，很多中央文件、中央領導的講話和報告出自胡之手。

秘書處先后兩次大規模組織北京和外地專家、學者、有關部門負責人開了13次座談會，討論憲法修改，內容涉及“兩院制”、要不要取消檢察院、中央與地方要不要分權、要不要搞“三權分立”、憲法要不要寫序言、馬列主義毛澤東思想和堅持黨的領導要不要寫入憲法、實行什么樣的民族區域自治、要不要搞司法獨立和法官終身制等重大問題。不過，這些討論大多最終沒有成為憲法條文。

“修改委員會成員很多是黨外人士，也有跨黨人士。我參加的那個組有民建會的孫起孟，很有法治的修養，談得很到位。”郭道暉回憶。當時憲法起草小組先后搜集了35個國家的憲法，既包括蘇聯等社會主義國家，也包括美國等西方國家。

這次修憲面臨的一個重大問題是，應該以1978年憲法為基礎，還是以1954年憲法為基礎?

1954年初，研究生畢業不久，在中國人民大學擔任教員的許崇德作為憲法學“對口”的專業人才，被借調到憲法起草委員會秘書處的資料組，負責收集世界各國的憲法。

“五四憲法是第一部憲法，很多學蘇聯，但是憲法沒有抄蘇聯的結構。我們是序言開頭，然后總綱，一章一章往下，應該說我們是創造性的做法，是1954年建立的體系，定下來后一直到現在都沒有動。”許崇德說。

見證和參與了1982年憲法起草和討論的李步云表示:“七八憲法基本上是好的，但是文化大革命的負面影響沒有完全消除，一是‘四大’還在保留，二是法律平等和司法獨立沒有保留，而這些五四憲法是有的。”

理論上，修改憲法當以最近的憲法文本為基礎。許崇德回憶:“彭真當時說，七八憲法和七五憲法不值得作為基礎。”彭真提議以五四憲法為基礎。直到今日，五四憲法還被公認為是一部相對進步的憲法，也是群眾認可度、接受度較高的一部憲法。

為此，彭真請示了鄧小平，后者贊成這個意見，同時強調“從1954年到現在，原先的憲法已有30年了，新的憲法要給人面貌一新的感覺”。

“四項基本原則”如何寫入序言

關于憲法序言存在著兩種認識:有序言和無序言。討論之時，憲法學家陳云生在人民日報社的《理論宣傳動態》刊發文章“憲法的長度和完備”，指出世界上142部成文憲法有46部沒有序言，中國憲法即使要保留序言，也應該進一步壓縮。

1980年9月22日，秘書處部分成員就憲法結構問題初步進行討論時，則提出關于不要序言的理由:因為序言不具條文形式，缺乏明確的規范性，并且容易不適應迅速發展著的客觀實際。

1981年2月，秘書處綜合這些意見后，將憲法草案的總綱寫成了兩套方案，一是保留序言，第二個方案是沒有序言。這兩套方案提交至1982年2月召開的憲法修改委員會第二次會議。經會議討論的結果，還是需要保留憲法的序言，一共11段文字。保留的原因是:堅持共產黨的領導，以及指導思想、政協、統一戰線和外交政策等問題，適宜寫在序言中，相較于總綱更為合適。

1981年6月，秘書長胡喬木因身體不好未再參與修改憲法的工作，鄧小平找到彭真。1981年7月中旬到1982年底，彭真接替胡喬木擔任憲法修改委員會秘書長。1981年12月，鄧小平曾對胡喬木提出，憲法序言里要提馬克思主義、毛澤東思想，條文里不提，胡喬木沒有向秘書處傳達這一意見。

接替胡喬木主持修憲工作的彭真親自執筆，起草了憲法“序言”。彭真在行文的安排上，以敘述中國近代歷史發展的事實——從20世紀革命和建設的實踐，到革命斗爭的歷史性選擇——來表明堅持四項基本原則的合理性。因此，四項基本原則經鄧小平提出，又通過彭真的歷史敘事，成為了革命和建設的普遍原理。同時，彭真在寫作序言時，采用了敘述性而非規定性的語言，在法律適用的時候，也就留下了靈活處理的余地。

那么如何理解憲法序言的法律效力?許崇德回憶，“在七五憲法和七八憲法中都有關于指導思想、國家路線的條款，八二憲法并沒有將這些內容寫在條文里，而是寫在序言里。因為條文的規范性、拘束力比較強;放在序言里總是帶有一種指導性的意義。不遵守條文的規定就是嚴重的違憲。”

郭道暉認為，序言不是一個規范，而是一個歷史經驗的總結，或者是對未來方向的表述，四項基本原則并非憲法的最高原則，憲法的最高原則是人權，人權的憲法化就是公民權。

彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》的最后指出:“共產黨在國家生活中的領導和活動，都要在憲法和法律的范圍內進行。憲法規定了一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人大和地方各級人大。黨和人民的意見只有經全國人大及其常委會通過，才能成為法律，成為國家意志。但是黨要領導人民制定憲法和法律，黨也要領導人民遵守憲法和法律。”

這些講話、說明以及由之形成的憲法文本，都揭示了憲法序言產生的背景，并顯示了它在學理上所處的緊張位置。

八二憲法之后，憲法又經過四次修改，其中序言部分多次改動。

“兩院制”構想

如前所述，八二憲法制定過程中第一個引發激烈爭論的就是“兩院制”。1980年9月17日晚，憲法修改委員會秘書處成立之始，胡喬木在會議上發表了長篇講話，將自己考慮已久的“兩院制”設想和盤托出，以期改革全國人民代表大會的組織結構。

胡喬木提出，目前全國人大有3000多名代表，召集不易;會議舉行時，人數太多，很難深入討論，從而讓決議形同走過場。為了讓全國人大擺脫“橡皮圖章”的印象，應減少代表人數，比如，減少至1000人。然后再分為兩個院，每院500人，分頭議事，這樣可以使全國人大成為真正的人民權力機關。

許崇德憶及，“當時關于兩院制的討論不是說照抄國外，出發點是全國人大有3000代表，怎么討論問題，怎么來交鋒，怎么來辯論，這樣民主制不夠。所以是不是代表減少，比如說3000人減少為1000人，再分為兩院，也有一套想法。怎么樣發揮民主作用，是從這個意義上來考慮的。”

同年9月24日、25日兩天，憲法學家張友漁召開秘書處會議，討論兩院制問題，多數意見認為應實行兩院制，人數減少后，可以深入討論并解決問題;能使代表更好地代表人民;使法律的通過和重大決策更嚴密，使監督更有效，能真正發揮制約和平衡權力的作用。另一種意見認為，國外兩院制有自身形成的歷史條件，中國人民對一院制沒有多大意見。最后，綜合這些意見，秘書處要求拿出一個兩院制的初步具體方案來，以便進一步討論。

9月29日，秘書處成員、憲法學者王叔文等人拿出了一個兩院制的方案:一是，實行兩院制不影響全國人大的地位，它依然是最高權力機關;二是，兩院的名稱，有人提議全國人民代表大會應冠以“地方院”和“社會院”，有人提議為“地方民族院”和“社會職業院”等等，經討論，初步確定為“地方院”和“社會院”;三是，關于兩院的人數，認為全國人大代表應為1200人，兩院各600人組成，絕大多數人覺得這個數字比較適宜;四是，關于兩院的選舉方式，大多認為55個少數民族，在地方院中每個民族至少有1名代表，其他則由地方人大代表會議間接選舉產生。社會院則應該按照行業來選舉產生;至于代表的名額分配辦法，意見更是難以統一;五是，兩院的任期問題，一種認為按照現行憲法應定為五年，另一種看法是按照五四憲法，應確定為四年;六是，兩院的法律地位，是否應該平等;七是，兩院的組織機構:兩院共同設立全國人大常委會為常設機構，或者各自設立常委會，兩院分別設立主席和副主席;八是，兩院如何協調相互之間的意見。

當時，錢端升、錢偉長、程思遠、葉篤義等知名人士也主張實行兩院制。1980年12月15日，胡喬木寫了《關于憲法修改的幾個問題》交由中央書記處，其中重點提出了兩院制的構想，并聲明了兩院制的優點。

這里還有一個插曲，人民政治協商會議的地位問題曾引發爭論。當時，有人也提出將全國政協改為上院，更有政協委員強烈要求政協應該起到“政治協商、民主監督”的作用，并且應寫入憲法。

秘書處研究了這一意見，認為不合適。胡喬木在憲法修改委員會第三次會議上直接指出:“‘政治協商、民主監督’是完全正確的，但是寫入憲法就會成為一個法律問題，政協、人大、國務院的關系在法律上就復雜化了。一是國務院將同時面對政協、人大的監督;二是人大和人大常委會就不在法律上具有最高權力機關的性質了。就同樣的問題，人大決定后還要政協決定，國家就會出現兩個最高權力機關。”

鄧小平對此也在全國政協為修改憲法會議準備的文件上批示:“在修改章程過程中，不要把政協搞成一個權力機構。政協可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質詢和監督。它不同于人大，此點請注意。”同時，在政協副主席烏蘭夫、劉瀾濤的信上也批示:“原來講的長期共存、相互監督，是指共產黨和民主黨派的關系而言。對政府實施監督權，有其固定的含義，政協不應擁有這種權限，以不寫為好。”

胡喬木和鄧小平都否定了政協成為一個權力機關，胡喬木的重點在于代議權力內的沖突、代議和行政權力的互相關系;鄧小平則從共產黨和民主黨派的關系著手。

但是人民政協的地位和作用又不能完全忽視，因為從中央到地方，都有“人民政治協商會議”。基于以上的考慮，因而在憲法序言中將之列入統一戰線問題，中國人民政治協商會議“過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中將進一步發揮它的重要作用”。

最終，對兩院制，彭真認為按照五四憲法的規定，不搞比較好;從現有材料看，葉劍英對憲法修改的其他問題都沒有發表意見，但對此說不能搞;鄧小平也認為還是不要搞，如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作也很困難。搞一院制，就是人民代表大會制，這樣國家機關運作起來比較順當。

許崇德說:“來解決當時3000代表不好討論的問題，是通過擴大人大常委會的權力。減少代表人數不可能，每個省都不同意。現在常委會里還有專門委員會，其中有專職工作人員，不光是議論，還可以真正工作，真正搞立法。”

所以，雖然兩院制的構想被放棄了，但是八二憲法賦予了全國人大常委會諸多實際職權。其中擴大了全國人大常委會的立法權，可以制定除了基本法律外的所有法律。自八二憲法實施以來，中國制定的80%以上的法律都是由全國人大常委會審議通過。

憲法委員會夭折

關于憲法制定后如何實施，鑒于以往歷史的慘痛教訓，修憲時參與人員表示了三個方面的擔心:一是擔心文化大革命中“無法無天”的現象重演;二是擔心憲法流于形式，成為一紙空文;三是擔心“權比法大”的問題難以解決。

許崇德回憶，“維護憲法權威，保證憲法實施，大家都很關注。”1981年2月28日，憲法修改委員會秘書處起草了一份《憲法討論稿》，討論稿增寫了五章共六個條文，專門規定保障憲法實施和憲法修改的內容。

當時，憲法修改委員會秘書處總結了世界各國的經驗，認為保障憲法實施有三種類型:一是美國、日本、加拿大等，由最高法院來負責此事;二是蘇聯、東歐等社會主義國家，由最高權力機關來負責憲法實施;三是德國的憲法法院，由專門的憲法實施監督機構來主管。

已故學者肖蔚云曾回憶，“許多同志提出要設立一個專門機構如憲法法院、憲法委員會或由法院來保障憲法的實施。”

從已經披露的數份討論稿的內容來看，關于憲法委員會的設立有如下兩套方案，一是在全國人大常委會下面，設立憲法委員會，作為常委會的常設機構，負責審查法律、法令、國務院和地方政府的施政行為是否違反憲法;二是設立直屬于全國人大的憲法委員會，來負責審查違憲。

華東政法大學教授劉松山曾檢索到《憲法修改第五次討論稿》的檔案，他指出，“第五次討論稿”對于憲法委員會的形成有比較完整的考慮和設想，該稿第二章是國家機構，全國人大、全國人大常委會、國家主席和國務院各有一節專門規定，憲法委員會地位極高，列于全國人大常委會后、國家主席和國務院之前。

其中規定，全國人民代表大會憲法委員會是全國人民代表大會審理違憲問題的機關。不過，憲法委員會和全國人大常委會的地位高低成為爭議所在。該條附有說明，“有的同志提出，人大常委會在人大閉會期間，其權力應該是最高的，再設一個與它地位平行的機關，不合適。這樣的機關實際上也很難起作用。憲法委員會的地位宜低于人大常委會。”

不過，三個月后，由秘書處草擬的1981年8月3日第六次討論稿，將憲法監督的職權交給了全國人大及其常委會，關于憲法委員會的上述條款消失了。1981年10月31日，第七稿又將憲法委員會與全國人大其他專門委員會并列，行使“監督憲法的實施”這一人大職權。這是憲法委員會構想最后一次出現在憲法修改討論文本當中。

憲法委員會的構想為何折戟?劉松山認為，一方面由于當時要求加強憲法監督的呼吁實際是有限的，要求加強憲法監督的聲音主要來自學術界即憲法學界和政治學界，尚不具有普遍性;其次也缺乏關鍵政治人物的力推。彭真秘書、原全國人大常委會法工委主任顧昂然的筆記，亦記錄了彭真曾提及鄧小平和胡耀邦都對此持反對意見。

到了1982年12月，在五屆全國人大第五次會議審議憲法草案時，應代表們的要求，憲法中增寫一句:“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”

八二憲法序言在最后一段寫明:“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”

“這是一個比較集中的體現，像這樣的話過去的憲法是沒有的。”許崇德表示，“但是我們沒有一個像西方國家的違憲審查制度。”郭道暉認為:“八二憲法最大的缺陷，還是沒有權力制約，沒有憲法審查，從來也沒有追究一個違憲的事例。”

八二憲法公布后，法學界不少人士對此多次提議。1993年中共中央在《關于修改憲法部分內容的建議的說明》中回應，根據憲法第七十條的規定，全國人大可以設立專門委員會性質的憲法監督委員會，所以憲法不能再規定設立專門的憲法委員會一事。這意味著設立憲法監督委員會一事，人大可以自行決定設立，也可不設立。

此后，法學界對于建立違憲審查制度的呼聲一直強烈。2003年4月，湖北青年孫志剛被非法收容毆打致死，當年5月14日，北京大學許志永、滕彪、俞江等三名法學博士聯名上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進行違憲審查，廢除收容遣送制度。

2004年，全國人大常委會法工委成立法規審查備案室。2005年，全國人大常委會修改了《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》，并于同年制定《司法解釋備案審查工作程序》，以期完善審查制度的運作機制。

憲法與憲政

在顧昂然的筆記中，彭真參與修憲工作的態度，“是一個字:定。各種意見定下來，不是搞爭論，不是搞一家之言。黨內爭論還沒解決的問題，不寫;不成熟、沒有經過實踐檢驗的，也不寫。只寫定了的共同原則，才可以團結，有了團結，就有了安定，十億人要遵守，黨員也要遵守。”1981年10月5日，彭真又對顧昂然和項淳一說:“上次講了‘定’，今天講實現，逐步實現。憲法是長期的，具體的不管。”

終于，在憲法修改委員會召開三次會議后，1982年4月22日，憲法修改草案公布，交全民討論四個月。當年11月23日，憲法修改委員會召開第五次會議，通過了憲法修改草案，決定提交五屆全國人大五次會議審議。在會上連序言、總綱，一共修改了近30處。

由中共中央文獻研究室編寫的《鄧小平年譜(1975—1979)》一書中，對鄧小平在修改1978年憲法、制定1982年憲法中的主要活動和重要意見的記載，至少有14處。

王漢斌曾撰文從12個方面敘述了鄧小平對修憲的重要指導性意見。這12個方面是:全面修憲;要以五四憲法為基礎;要把四項基本原則寫入憲法;把公民的權利和義務放在國家機構之前;不搞兩院制;還是要設國家主席;設立中央軍事委員會;廢除領導職務終身制;保留最高檢察院;設立行政監察機關;還是民族區域自治制度好;為“一國兩制”提供憲法依據。

在修訂工作過程中，李步云曾以筆名黎青在《人民日報》連續發出關于憲法修改的十篇文章，包括什么叫公民等。他亦曾建議把公民的權利和義務調到國家機構前面。郭道暉認為，八二憲法有意識地把公民權利和義務提在國家機構之前作為第二章，提高了公民權利的憲法地位，也符合法律邏輯。

在修改過程中，對公民的基本權利和義務的逐條討論，在四個問題上引發了廣泛的討論:1。公民的選舉權;2。公民的信仰自由問題;3。工人的罷工自由;4。公民的遷徙自由。

對于公民的選舉權和被選舉權沒有爭論，反而大家熱切討論了精神病人有無選舉權的問題，并形成了兩種截然對立的觀點，最終采用了精神病人無選舉權的觀點。1981年4月16日的會議上，劉瀾濤反駁了被勞教、勞改的人沒有選舉權這一意見。彭真對此表態說，在判決書中應該對剝奪公民權利的問題寫清楚。這個意見最后被采納。

在憲法修改委員會同年3月13日的分組討論會上，蘇子蘅提出憲法規定“公民有宗教信仰的自由”很好，但建議取消“禁止一切不屬于宗教范圍的迷信活動”，因為這個范圍很難嚴格劃分，而且對于迷信活動是無法通過法律來禁止的，只能是教育群眾，提高他們的覺悟。為此，胡喬木指出“禁止不屬于宗教的迷信”不夠明確，如果違法可以按刑法處理，不必禁止，因為“迷信”范圍很大，老太太燒香也是迷信，但不能禁止。對于宗教信仰問題，胡喬木認為草案中“宗教不干預政治”一條表述不準確，宗教界的愛國運動也是政治，要求重新修改。

提交當年2月17日—3月16日召開的全體會議的憲法草案中，原本保留了工人的罷工自由。胡喬木提出，工人同國家的利益一致，罷工不符合全體人民的利益，所以不能保留罷工自由的規定。同時，胡喬木認為公民的“遷徙自由”目前有困難，將來也無法采納。此話的背景是，當時中國還實行統購統銷，城市人口依然要依靠分配口糧。

隨著改革開放的深入，這個問題隨著糧食供應制度的改變早已不復存在。

不過，在郭道暉看來，《憲法》中規定的23項公民的基本權利并不一定有具體的立法保障。“有的雖然有立法，但有名不符實之嫌。比如公安部草擬了關于集會、結社的法律，全國人大常委會經過審查后認為這樣的法律實質上限制了公民集會、結社的自由，所以刪去原先草案中的10個禁止性條框，保留了12個。但是關于結社與游行的法律仍然是大大限制了公民的權利。雖然為了保障真正的自由，應當有一些限制，但是不能任意限制。游行示威法的目的應當是保障游行、示威，限制也是為了自由。但是現在我們的這些自由沒有得到保障。”

“有憲法不一定有憲政，憲法不等于憲政;憲政是民主的、共和的、保障公民權利的，憲法應該用來實施;要有憲治，要有憲政道德，而現在一個很重要的問題就是很多人憲政道德和憲政觀念的缺失，以至于對公民政治權利的保障還沒有落實。”郭道暉認為，“雖然我們在憲政運動的過程之中正在一點點進步，而且已經有了一些憲政的改良，但是依然征途漫漫。”