美國州高等教育委員會問責系統探析

摘 要：在美國，問責制是高校管理的重要手段，成熟的問責體系也是美國高等教育領域特色之一。文章簡述了美國州高等教育管理委員會結構類型和州高等教育委員會問責系統的內涵及功能，分析了這一系統的運行程序及特點，并對如何建立我國高等教育問責制提出了建議。

關鍵詞：美國；州高等教育委員會；問責系統

中圖分類號：G64文獻標識碼：A文章編號：1672-3937（2012）02-0027-04

近年來，隨著高等教育利益相關者對高校辦學效益、效率、質量和效果等訴求的增加，問責制逐漸成為美國高等教育管理中不可或缺的重要制度和手段，成為現代美國高校管理科學化的象征[1]。在教育發展目標的戰術選擇上，美國主要關注教育系統的靈活性及地方的權利與責任，并建立與此相關的問責制[2]。在美國，對大學進行問責的機構主要有兩類：一是由各州立法機構指定的由學校外部人士組成的董事會；二是由各州政府組織的高等教育委員會。[3]

一、美國州高等教育委員會的類型

在法律上，美國把教育的管理權劃歸于各州，實行的是各州分權的高等教育管理體制，并以多元化為其主要特征[4]。州高等教育管理機構的主要職責是高等教育的立法，審批建立新的公立高等學校，負責向公立高等學校撥款等。美國聯邦教育部與州高等教育管理機構沒有行政領導與被領導關系，從而保證了高等教育宏觀管理的分權制特征[5]。美國州一級高等教育委員會在州長和議會的授權下開展工作，以確保高等教育機構整體運行與各州教育優先發展目標相一致并為公共利益服務。各州高等教育委員會的結構各不一樣，因其職責、影響力以及對高校的權力級別不同，基本上可分為3類：管理委員會、協調委員會和計劃委員會。[6]

管理委員會通過計劃、問題解決、項目評議、預算與政策制定、人事任命以及資源分配來管理各高校。協調委員會可審議甚至批準高校的預算請求與學術計劃，但不負責高校的人事任命或政策制定。協調委員會不負責管理單個高校，它們關注的往往是整個州的系統計劃。計劃委員會一般屬于自愿性質的非官方組織，旨在促進各高校與州之間的交流與溝通，但并不從事管理或協調活動。

在一些州，僅僅設有一種州高等教育委員會，在另一些州可能有兩類或三類機構并存，各自發揮不同功能[7]。目前，全美有23個州設有高等教育管理委員會，27個州設有高等教育協調委員會，另外5個州設有權力有限的高等教育計劃委員會。[8]

二、州高等教育委員會問責系統及其功能

作為對州政府或議會要求的回應，目前美國大多數州高等教育委員會在其權限內已經建立起問責系統，或建立了一定的評估程序來保障高等教育質量。當前流行的問責系統主要包含績效指標、成績報告單以及績效撥款。雖然這些系統的主要目的是問責，但大多數州也鼓勵高等教育機構將評估數據用于自我改進。

問責系統與利益相關者、教育提供者及中介組織等不同群體之間的合作形式也不盡相同。有些高等教育委員會的指導性很強，有些則比較弱。如果管理委員會在缺乏由高等教育機構提供的大量信息的情況下就確定評估目標、指標，并實施評估，那么通常就會招致沖突和不滿。高等教育機構可能覺得州高等教育委員會在向它們強制施加標準，而這些標準未能評估機構的實際教育質量。其他州高等教育委員會則更具合作性，要求高等教育機構在確定評估目標和方法時發揮實質性作用，高等教育機構更樂意接受這種評估，但這種評估不但耗時長而且實施成本高。

通過問責系統收集到的信息至少可用于以下4種情況。第一，一些州將高校的辦學績效與教育經費的分配相聯系。例如，田納西州根據辦學績效的評估結果來分配其2%~5%的教育預算。卡羅來納州理論上基于辦學績效來分配100％的教育經費，但實際上只有很少一部分撥款（約5％）是根據辦學績效的評估結果來確定的。第二，課程計劃的制定與取消。評估結果有助于對學術計劃進行決策。例如，伊利諾伊州高等教育委員會根據評估數據，在1992年提出建議，在公立大學取消、合并或減少190個課程計劃，涉及的課程占所有本科課程計劃的7%。第三，很多州鼓勵各高校將評估結果與其他學校進行比較，并自我改進。第四，為公眾提供信息。評估結果提供了一種讓公眾了解州高等教育系統的途徑，一些州為整個州高等教育體系或單個高等教育機構公開出版了評估報告。[9]

三、州高等教育委員會工作重點

總體而言，各州高等教育委員會通過兩方面的工作來保障本州高等教育的質量和效率。[10]

（一）協調和管理本州高等教育機構

大多數州高等教育委員會參與協調本州范圍內的高等教育機構。這種協調工作確保了高等教育機構以一種與州教育優先發展目標一致，并服務于公共利益的方式運行。協調工作可以通過長遠規劃、總體規劃等方式得以實現。例如，得克薩斯州高等教育協調委員會的總體目標是確保本州高等教育系統的質量與效率。

協調委員會作為州議會和高校之間的中介組織，其職能包括以下3個方面：①協調，與州議會、政府和學校管理委員會一起協調得克薩斯州的高等教育，通過采取諸如發展高等教育計劃、審查和批準學位計劃以及加強主要設施建設等措施，來擴大公民接受高等教育的機會，改進教育質量，提高辦學效率；②提供信息，向州政策制定者和公民提供有關高等教育的信息；③管理，對州及聯邦的課程計劃實施管理。

（二）運用多種評估模式保障本州高等教育質量

州一級問責系統的評估與中介機構實施的評估相似。在是否通過績效指標、績效撥款或評估報告來實施問責方面，委員會一般會按照評估依據的目標，收集來自高等教育機構的信息并對這些信息做出判斷。美國各州采用讓中介進行評估或者直接指導高等教育機構評估兩種評估方法。例如，肯塔基州高等教育委員會允許本州高等教育機構決定評估所依據的目標。另外，其他一些州則采取由高等教育機構或中介機構對學生能力進行評估的方式。例如，佛羅里達州有一個在全州范圍實施的為大學三年級學生安排的考試。1995年，佛羅里達州通過立法限制使用“大學學術能力測試”，在學術能力評估測試（SAT）中成績優良的學生可以免除大學學術能力測試。大學學術能力測試的使用只是評估學生能力的一個例子。一些州委員會甚至選擇由高等教育機構實施評估的模式。如果該模式涉及高校的自我評估，委員會可以提供信息以幫助高校開展自我評估，或提供激勵性撥款以促使高校實施自我評估。20世紀80年代初期，該模式在許多州都很盛行。

四、州高等教育委員會問責系統主要內容

（一）基于本州高等教育使命確定教育目標

州問責系統關注的是與州高等教育總體使命相關的目標，而不是高等教育機構個體的使命。一般來說，這些目標是指教育機會與提供能力、質量與效率、多樣化與公平、效用與效率、對州教育需求的貢獻率以及與其他教育部門的聯系等。這些目標可能與投入、過程、產出以及結果相關。州議會、州政府或州高等教育委員會都可以設定教育目標。

（二）根據本州具體情況開發辦學質量指標

在某些情況下，一些州在確定指標時幾乎沒有考慮高等教育機構的投入。在其他一些州，指標的選擇是高等教育機構與管理委員會之間充分討論和協商的結果。構成州問責系統的指標在以下幾個維度上有區別。①指標的數量。雖然高等教育機構一般希望在評估計劃中包含更多的指標——至少在一些指標上最大限度地追求高辦學績效——但這種方法也導致了成本的增加。例如，采用15個指標的田納西州的評估開支低于采用37個指標的南卡羅來納州的開支。②各州實施控制的程度。一些州，如科羅拉多州，鼓勵高等教育機構選擇能滿足機構內部改進需求的指標。另外一些州，如南卡羅來納州則自己確定評估指標。大多數州在評估指標操作性及測量方法上感到困惑。例如，用不同方法計算得出的生師比存在顯著差異。③分析單位。一般情況下，州高等教育委員會作為分析單位對問責系統進行分析。委員會對與學生相關的變量，如學校的保有率和資格考試的通過率更感興趣。④數據來源。在大多數情況下，辦學質量指標是從高等教育機構的主要數據庫中選擇的，包括招生、注冊及財政情況等。另外還有一些指標，如滿意度調查，要求收集新的數據，這通常需要很大的開支。一些州，如得克薩斯州和弗吉尼亞州，已經開發了龐大的集中化數據庫，以便為州委員會的評估提供直接的數據。然而，大多數州讓高等教育機構來匯報所需的數據。⑤測量的重點。自20世紀80年代以來，問責制傾向于強調結果。然而，學者們強調，問責體系應該同樣重視引發結果的原因及過程，以便決策者明白他們需要在哪些方面進行變革以對結果產生影響。⑥測量指標的選擇。一些州對不同的高等教育機構類型采用同樣一套指標，而另外一些州則根據不同類型的高等教育機構選擇使用不同的指標。

典型的問責指標通常包括入學要求、新生特征、錄取率、注冊學生人數、學生修讀的學分數、轉學率、保有率與畢業率、學生取得學位的時間、授予的學位數、專業資格證考試的通過率、（學生、校友以及雇主）滿意度、教師教學工作量、來自校外或贊助的研究基金。以田納西州為例，該州的問責系統是基于20世紀70年代績效撥款的政策而發展起來的，現在已有20多年的歷史。這一問責系統已經歷了許多變化。最近，該州開始為每一所高等教育機構下發問責報告單。表1列出了問責報告單所使用的指標。另外，南卡羅來納州也已開發出一個問責系統，表2列出了其主要指標。

（三）使用確定的指標全面評估高等教育質量

一般來說，州高等教育委員會使用高等教育機構提交的數據開展評估，評估方式具有多樣化特點。有的州將高等教育機構的辦學績效與本州預先設定的標準進行比較（南卡羅來納州和田納西州），有的州則與其他高等教育機構的辦學績效進行比較（肯塔基州），或者與本機構過去的辦學績效進行比較（田納西州、密蘇里州、俄亥俄州、明尼蘇達州、華盛頓州、阿肯色州等）。

州一級問責系統的效能目前還不穩定。從最樂觀的方面看，這種努力可以推動質量的改進，實現州教育目標與美國高等教育目標的一致。最悲觀的估計是，這種努力會引起分歧和爭論，迫使高等教育機構重新安排資源，而不再將資源分配給那些有爭議性也更富有價值的活動，從而導致不能為公眾提供詳盡的高等學校辦學績效的情況。

五、結語

了解美國州高等教育委員會問責系統，可為我國高等教育管理體制提供一些借鑒。加強省級政府的高等教育統籌與管理職能是目前我國高等教育體制改革的一個重要方面，而省級政府行使管理和發展高等教育以及保障高等教育質量和效率的職能時，可以通過建立類似于美國州高等教育委員會問責系統并結合我國國情進行改進來實現。

美國州高等教育委員會在運用問責制保障高等教育質量和效率時，并沒有提出適用于所有高校的最佳模式，而是呈現多樣化特點，評估方式的選擇也在很大程度上取決于系統及負責評估活動的組織方所處的社會背景，選取的模式一般與高校的活動、評估者的目的以及高校與評估者之間關系等特征相匹配。我國省級高等教育管理機構也可借鑒美國做法，在評估高校教學質量和效率時，注意多種績效評估方法的綜合使用。

此外，問責制并非完美無缺，也絕非解決一切問題的靈丹妙藥，為切實保證高等教育質量，全面促進區域高等教育的和諧發展，需要通過多種途徑，結合其他提高教育質量的方法和措施，并根據我國不同地區、不同高校的具體情況加以區別對待，以有效發揮問責制的作用。

參考文獻：

[1] 馮遵永.美國高等學校問責制形成動因及啟示[J].煤炭高等教育， 2006(6): 66.

[2] 劉國衛. 90年代以來美國國家教育發展目標的演變與核心價值訴求[J].比較教育研究， 2006(3): 49.

[3] 樊釘，呂小明. 高校問責制：美國公立大學權責關系的分析與借鑒[J].中國高教研究， 2005(3): 62.

[4] 馬陸亭.美國州政府對高等教育統籌管理的幾種模式[J]. 江蘇高教， 1998(3): 86.

[5] 謝安邦.比較高等教育[M]. 桂林：廣西師范大學出版社，2002：89-90.

[6][9][10][11][12] Gates S. M.，Augustine C. H.，Benjamin R.，Bikson T. K.，Kaganoff T.，Levy D. G.，Moini J. S.，Zimmer R. W.. Ensuring Quality and Productivity in Higher Education: An Analysis of Assessment Practices[M]. San Francisco: Jossey-Bass. A Wiley Company， 2002:115；116；117-122.

[7] 楊曉波.美國州高等教育管理機構的形成及其特點[J]. 國家教育行政學院學報，2003(4): 92.

[8] 楊秀文，馬陸亭. 美國州政府對高等教育的協調與管理[J]. 遼寧教育研究， 2000(7): 52.

編輯：張力瑋