義務教育均衡發展中的“人取向”縣本管理

2010年7月頒行的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）確立了“教育公平”的基本國策，并強調了義務教育均衡發展的“戰略重點”地位，同時，明確指出：“教育公平的主要責任在政府”，可見，政府是實現義務教育均衡發展的主角或核心決定因素。在此，將重點談縣級政府在義務教育均衡發展中的作用，因為《綱要》中強調的義務教育均衡發展在范圍上主要指“縣域”，而不是市域，也不是省域，更不是全國。例如《綱要》在談到義務教育均衡發展時經常強調“縣（區）域”：“加快薄弱學校改造，著力提高師資水平。實行縣（區）域內教師、校長交流制度。”“率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。”強調“縣域內”的原因有三，一是縣域間社會經濟發展不平衡，二是我國義務教育管理體制是“省級統籌，區縣為主”，三是縣域內“同質”因素多且程度高，如空間接近，人員集中，經濟、文化近似等，便于統一協調管理。

在上級政府提供的條件一定的情況下，縣級政府就成了實現縣域義務教育均衡發展的主要責任者，將發揮決定作用。從這個意義上講，實現縣域義務教育均衡發展的希望應重點寄托在縣域內部潛力的挖掘上，應大力倡導“縣本管理”這種內涵式管理模式。縣本管理，是一種基于縣域、為了縣域、從縣域出發的管理模式，它以充分挖掘內部潛力為根本特征，是一種“自力更生，奮發圖強”式的內涵式管理模式，是一種在任何條件下都會有所作為的管理模式，是一種真正意義上的可持續管理模式，尤其是在外部環境不良的情況下，縣本管理是唯一明智的選擇。

《綱要》指出：教育公平的“根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。”教育資源包括人、財、物等，縣本管理也就有了人、財、物等多種不同取向，“人取向”是核心，“人取向”的縣本管理以心理科學為基礎，運用心理學理論，關注弱勢學校校長、教師素質的提升，因為校長和教師是關乎學校教育質量的最為關鍵的因素。提升素質的措施有三：納新、培訓和淘汰，“納新”即為弱勢學校配備高水平的校長和教師，“培訓”即提升現有校長和教師的素質，“淘汰”即把那些素質極差又無潛力可挖的教師分流出學校系統。

一、納新

通過培訓來提升校長、教師素質是一個漫長的過程，而納新則是提升弱勢學校人員整體素質和教育質量的快捷方式。具體措施有：把新招聘上來的優秀新教師優先配備給弱勢學校；實行校長教師流動制。校長、教師流動是許多發達國家（如美國、日本、法國等）以及新興工業化國家（如韓國等）實現義務教育均衡發展的成功經驗。在我國，校長、教師流動是有法律和政策依據的，2006年6月發布的《中華人民共和國義務教育法》第四章第32條規定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設”，2010年，《綱要》也強調“實行縣（區）域內教師、校長交流制度”。

在我國某些地區，校長、教師流動制度已成為實踐或將有所作為，沈陽市自2004年就已經開始教師流動，雖然目前擱淺，它仍然是全國最早實行流動的城市，取得一些寶貴的經驗；從2010年開始，安徽銅陵市探索建立教師流動制度，實現以縣區為單位界定教師身份，逐步實現把教師從“單位人”轉變為“系統人”、“行業人”[2]；《南京市中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》已將“形成校長和骨干教師的流動制度”列入其中，教師流動今后會在南京推廣開來[3]。還有江蘇省、武漢市、長春市、河北省等等對于教師流動都作了明確的規定。各地區實施校長、教師流動制度的具體措施不盡相同，但都必須確保“有效、可行和無傷”，“有效”指措施對提升弱勢學校教育質量有實際效果；“可行”指措施可實際執行；“無傷”指措施不能傷害強勢學校教育質量和參與流動的教師、校長的感情和尊嚴。具體講，校長、教師流動必須遵循的原則有：（1）時間合適原則：經驗表明，流動時間以1年為宜。（2）距離就近原則：原學校與流動學校距離應盡量“短”，使流動更加可行。（3）待遇從優原則：流動以后待遇一定要有所提升。（4）尊重溝通原則：要征求校長、教師的意見，尊重他們的意愿，做好溝通工作，不可強迫命令。（5）帶動輻射原則：流動到弱勢學校的優秀教師和校長不僅要搞好自己的教育教學和管理工作，還要積極發揮“傳、幫、帶”的輻射作用，帶動更多人提高水平。（6）無傷兼顧原則：決不允許由于“流動”導致強勢學校水平降低，一定要在不傷害強勢學校教育質量的前提下才把優質人力資源流動出去。（7）義務職責原則：流動是校長、教師法定的義務，是必須履行的職責，當需流動時，勇于克服困難，義無反顧。（8）制度規范原則：縣級政府教育主管部門應出臺教師、校長流動的規范性文件，對流動的相關事宜作出明確的權威性的說明，使流動制度化、規范化。

二、培訓

教師、校長流動制在我國剛剛起步，困難重重，步履維艱，全面推開必將有一個不短的過程。所以，在我國目前和今后較長時期，弱勢學校教育水平的提升還主要靠自己充分挖掘潛力，所以，下工夫培訓在職校長和教師是基本途徑，流進優秀人員是輔助途徑。

1.培訓形式

（1）到強勢學校進修

弱勢學校教師或校長到強勢學校學習進修，通過聽課、交流、參與教研活動、班級活動或其他活動等方式親自體驗優質教育教學和管理過程，感悟先進的教育和管理理念。時限以半年到1年為宜，可全脫產也可半脫產。優勢學校要指派特定教師和校長負責指導。學成回校后，要匯報學習成果并付諸實踐。

（2）到師范院校或教師進修學校學習

弱勢學校教師、校長參與師范院校或教師進修學校舉辦的校長培訓班，骨干教師培訓班，學歷進修班的學習，可提高學歷層次，優化教育理念，增強教育技能。現在，有些師范院校實施了“頂崗實習，脫崗培訓”計劃，即師范生到弱勢學校實習，弱勢學校在職教師到師范院校脫職集中接受培訓，這是一個師范院校和弱勢學校雙贏的計劃，弱勢學校要充分利用這一機會提升自己。另外，縣級教育行政部門也可利用放假時間請專家上門服務，集中培訓弱勢學校教師。

（3）校內培訓

陶行知先生倡導的“小先生制”也適合弱勢學校的校內培訓，弱勢學校也有優秀分子，要充分發揮他們的“輻射”作用，引發連鎖反應，帶動更多人提高素質。要大力倡導相互學習之風，人人是學生，人人是先生，在取長補短、互通有無中共同進步。另外，要大力倡導研究之風和反思之風，在不斷研究問題、理性思考問題、反思問題、積極實踐中提升自身素質。

2．培訓內容

培訓內容主要集中在校長和教師的敬業素質、理念素質和能力素質三個方面。

（1）敬業素質

“敬業”指對自己所從事的活動認真負責、忠誠熱愛、奉獻勤勞、追求卓越等表現。古人云：“業精于勤，荒于嬉”。充分說明了敬業精神在事業成功中的關鍵作用，有了敬業精神，就會積極利用現有條件并創造新條件，把事業推向極致；沒有敬業精神，即使有良好條件也難以得到充分利用，更談不到積極創造條件，最終導致事業平平或低下。學校教育就是校長和教師的“業”，校長和教師是否“敬業”是關乎學校教育水平的第一關鍵因素。敬業分主動敬業和被動敬業兩種，主動敬業是自覺自愿的敬業，是敬業的高境界；被動敬業是“不得不”情況下的勉強敬業，是敬業的低水平。我們積極倡導主動敬業，但也不排斥被動敬業。總之，敬業總優于不敬業。

（2）理念素質

理念是人的靈魂，在思維中處于“頂層”，直接制約下層觀念和行為。學校校長、教師只有首先樹立科學先進的教育理念，才會有科學進步的教育行為和教育質量的提升。前蘇聯教育家蘇霍姆林斯基曾指出：“對學校的領導首先是教育思想的領導，其次才是行政的領導。”[4]他認為，如果不解決觀念問題，一切教育改革都帶有形式化色彩。1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》也指出，校長“要率先轉變教育觀念。”[4]國家倡導的教育理念一般集中體現在教育法律法規和政府規章之中，如《教育法》、《教師法》、《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》等。尤其是2010年頒行的《綱要》，是導引我國未來10年教育改革發展的最權威的綱領性文件，集中體現了國家核心教育理念，如素質教育理念，質量核心理念，育人為本理念，依法治校理念等，學校校長、教師要認真學習，深刻領會，理智思考，準確把握本質和精髓，并轉化為教育和管理行為。

（3）能力素質

在教育質量的提升中，敬業精神、科學理念與工作能力是三個不可分割的要素，也是校長、教師專業素質結構中的關鍵要素。其中，工作能力是核心，敬業精神和科學理念是基礎。敬業精神和科學理念只有轉化為工作能力，才具有實際意義，才能直接導致教育質量的提升。對教師而言，工作能力主要是學科教學能力和管理學生的能力，對校長而言主要是學校管理能力。但不管何種能力都與實際活動緊密相連，是教育活動或管理活動中表現出來的勝任力，這種勝任力能提高工作效率和效果，所以，提升能力是在實踐中實現的。另外，能力與理念關系密切，理念是能力的方向，能力是實現理念的力量。從這種意義上說，能力等于理念加實踐，培養校長和教師的工作能力就必須把教育理念和教育實踐有機結合。

三、淘汰

1994年頒布的《教師法》第三條指出：“教師是履行教育教學職責的專業人員”，說明教師職業是專業，而專業都有相當的難度，對從業人員有較高要求。所以，為保證教師基本素質，《教師法》第十條進一步規定：“國家實行教師資格制度。中國公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業，具有良好的思想品德，具備本法規定的學歷或者經國家教師資格考試合格，有教育教學能力，經認定合格的，可以取得教師資格。”可見，教師必須具有法定的資格，否則，不能做教師。但是，由于我國長期未實行教師資格制度，而且后來教師資格制度執行得又不到位，再加之財力不足和編制有限，致使現在有不少不合格人員充斥教師隊伍，權威數據表明，2009年，小學專任教師學歷不合格率為0.6%，共33800人，初中專任教師學歷不合格率為1.72%，共60510人，兩項之和是94310人[5]。教育部人事司副司長呂玉剛說，截至2008年底，根據各地上報的數據，全國公辦中小學還有代課人員31.1萬人。這31.1萬代課人員構成復雜，“不同的地區情況不一樣，有些地區的大多代課人員不具備教師從業資格，學歷層次比較低”[7]。除了學歷不達標和代課人員這兩種“顯性”不合格教育人員，還有為數不少的“隱性”不合格教育人員，他們是正式教師但素質極差又不思進取或不可造就，顯性和隱性不合格教育人員合在一起，其數量足以讓人汗顏。這些不合格教育人員嚴重影響了教育質量，損害了學生的合法權益，必須盡快解決。

縣級教育行政主管部門在處理這三類不合格教育人員時應區別對待，對學歷不合格者應限期（3-5年）取得合格學歷，否則予以辭退；對代課人員，“國家有關文件中，多次強調要嚴禁使用代課人員[8]。”教育部早在2006年就明確指示：“預計在盡量短的時間內，將把44.8萬中小學代課人員全部清退。”[8]并且“教育部嚴禁再聘新的代課人員”[7]，要求地方政府要按照“以人為本、政府統籌、堅持標準、有進有出、積極穩妥、標本兼治”的思路，逐步解決在崗代課人員問題[7]。地方政府要把解決在崗代課人員問題與擇優錄取、辭退補償、納入社保等措施統籌考慮，特別是要允許那些具備教師資格、符合教師任職條件、素質較好、有一定教學經驗的代課人員參加公開招聘，擇優進入到教師隊伍，最好還能夠有一定的政策傾斜。對于確實因為能力、水平以及素質不適等原因而被辭退的那些代課人員，地方政府也要給予一定的補償。對于隱性不合格人員，要進行思想教育工作，激發工作熱情，并提供培訓機會，最后經鑒定合格者繼續錄用，不合格者，堅決從教育系統中分流出去。世界許多國家也都重視淘汰不合格教師，如日本在教師流動中，“使少數不合格又不思改進者被淘汰出教師隊伍，從而整體提升了教師隊伍素質。”[9]

縣級政府在推進義務教育均衡發展過程中，應充分激發學校自我管理的積極性，大力倡導“校本”管理，把縣本管理和校本管理有機結合起來。因為縣本管理必須通過校本管理才能真正落實到位，各個學校對義務教育均衡發展的意義必須認識到位，實踐中積極“作為”，薄弱學校要增強危機意識，努力自我改造，強勢學校要增強全局意識和責任意識，積極扶植弱勢學校。

參考文獻

[1] 2010年3月1日《國家中長期教育改革和發展規劃綱要基礎教育解讀[EB/OL]》.http://gov.cn/xwfb/2010-03/02content_1545146.htm.2011-06-07.

[2] 進一步實施教育均衡發展，銅陵探索教師流動制[EB/OL].http：//www.ahscb.com/old/html/2010-03/26/content_103226.htm.2011-06-20.

[3] “校長和骨干教師流動”列入南京中長期教育規劃[EB/OL].http：//www.tianjinwe.com/rollnews/201009/t20100910_1729929.html.2011-06-20.

[4] 李春玲：試論校長的個性化管理[EB/OL].http：//www.xhedu.sh.cn/cms/data/html/doc/2003-11/05/35294/

index.html.2011-06-07.

[5] 2009年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].http：//wenku.baidu.com/view/d7694c5bb4cf7ec4afed043.

html.2011-06-20.

[6] 教育部嚴禁再聘新代課人員將補償被辭退者[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20100122/000445.htm.2011-06-20.

[7] 教育部嚴禁再聘新代課人員將補償被辭退者[EB/OL].http：//www.doremiframes.com/bbm_blogMX.sp？blog_ID=5387.2011-06-20.

[8] 全國仍有代課教師31萬教育部否認今年清退[EB/OL]http：//news.qq.com/a/20100107/001591.htm.2011-06-20.

[9] 日本如何保證中小學教師合理定期流動[EB/OL].http：//www.lhjy.net/edu/lunwen/200703/37579.html.2011-06-20.（責任編輯：付一靜）