“裸官”還能做多久

鐵道部原副總工程師兼運輸局局長張曙光的案發讓“裸官”現象再次引起關注。事實上，中共中央紀委、監察部近年來對“裸官”監管出臺了多份文件，但從長遠來看，只有推進官員財產公開才有望從根本上防范“裸官”蛻變

官員們對“裸官”的認同度有多高?2012年2月20日，中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯合發布2012年《法治藍皮書》。書中有一份最為引人關注的《“裸官”監管調研報告》(以下簡稱《報告》)。該報告指出，中國的公職人員認可配偶和子女可擁有外國國籍的比例分別是38.9％和46.7％，并且高級別公職人員對“裸官”更寬容。

一石激起千層浪，《報告》的出臺驗證了公眾對于“裸官”的頗多想象，同時也讓這份官方權威報告成為輿論的焦點。

事實上，《報告》不僅報告官員對裸官的認同度，還梳理了“裸官”監管的一系列問題，并提出解決良策。《報告》的出臺，讓沉寂許久的官員財產申報公開制度再次進入公眾視野，令人對即將召開的全國“兩會”投入更多期待。官員對“裸官”更寬容?

與公眾的關注一致，對官員的調研數據正是《報告》中最為核心的部分。《報告》稱，從2010年6月到2011年5月，中國社會科學院法學研究所法治國情調研組分別在23個省市，面向公職人員和公眾，開展了“公職人員廉潔從政法律機制”問卷調查。其中向公職人員發放1617份問卷，被調查公職人員來自各級行政單位的30多個部門，而接受問卷調查的公職人員的行政級別從部級到科級不等。

數據顯示，有38.9％的公職人員認為配偶可以擁有外國國籍，比例高于公眾，46.7％的公職人員認為公職人員子女可以擁有外國國籍，比例也多于公眾。接受調查的省部級、司局級和縣處級的公職人員超過半數對此表示認可。《報告》提醒，在一定程度上顯示出高級別公職人員對“裸官”更寬容。

對于這一結論，多年從事反腐敗研究的北京航空航天大學廉潔教育與研究中心主任任建明認為，立場決定態度，哪位官員對“裸官”寬容度高，說明他有成為“裸官”的可能。

國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱亦持同樣的觀點，汪玉凱認為這種邏輯和趨勢是成立的，但覺得概率調查的準確性值得商榷。

擔任安徽蕪湖政協常委的周蓬安是“裸官”一詞的提出者。他告訴《中國新聞周刊》，高級別官員的群體中，不少家庭成員已經擁有或即將擁有外國國籍或者外國永久居留權，因此對裸官“寬容度”高不足為奇。

《報告》的另一組數據顯示，公眾文化程度越高越反對“裸官”現象。同時，數據還表明，公職人員的子女與配偶在擁有外國國籍等問題上，公眾對子女問題更寬容一些。

北京理工大學教授、反腐問題專家胡星斗告訴《中國新聞周刊》，該數據有一定的代表性，普通民眾對于“裸官”感觸不深，而學歷高者若在權力部門工作，對此感受會更直接。公眾對于子女擁有外國國籍的寬容更多地體現在對子女教育的理解上，這與配偶擁有外國國籍有著本質區別。

在此次調查中，民主黨派人士反對“裸官”的態度更鮮明，其中有42.3％的民主黨派人士認為司局級公職人員配偶不得擁有外國國籍或外國永久居留權。同時，數據還表明，民主黨派人士對于公職人員子女擁有外國國籍問題上以限制占多數。

在任建明眼中，這一數據恰恰是“互相監督、肝膽相照”方針的體現，民主黨派作為參政議政的重要力量，其態度反映了對這一問題的重視程度。

腐敗“高危人群”

所謂“裸官”，即“裸體官員”，一般是指，配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或加入外國國籍，或取得國(境)外永久居留權的公職人員。從上個世紀中期開始，一些官員開始逃至海外，其中不乏“裸官”，但還未形成這一概念。

2008年7月3日，周蓬安寫了一篇《還有多少貪官在“裸體做官”》的文章。文章介紹陜西省政協原副主席龐家鈺因犯受賄罪和玩忽職守罪被判有期徒刑12年的事實，在周蓬安看來，龐家鈺是典型的“裸體做官”，因為其家人早在其事發前六年就已移民海外。

很快，“裸官”成為網絡新詞匯并被公眾關注。

“顯然，‘裸官’并非一定是貪官，但作為高危人群，他們極有可能變為貪官”。周蓬安說，“裸官”配偶、子女移居境外后，需要龐大的日常開支，官員因此需要吃“夜草”；“裸官”遠離配偶，更易包養情人，巨額支出便靠貪腐支撐；“裸官”將貪腐的資金轉移至境外，降低了被查處時傾家蕩產的風險。

周蓬安甚至總結出裸官出逃的“三步走”策略：將家人轉移國外，再籽國有資產轉移出境；一旦有風吹草動，就溜之大吉。

對于“裸官”的危害，多位專家向《中國新聞周刊》表示，這是對政治忠誠度最大的挑戰。任建明說，政治忠誠度背后主要是由于腐敗以及其他背叛國家或人民的風險問題。“公權力腐敗的危害眾所周知，在現行的全球國家系統框架下，一國法律通常只能管轄或有效管轄本國公民。這正是對公職人員做出國籍限制的一個主要原因。”

《報告》中亦稱，公職人員將配偶子女乃至存款轉移至境外，孤身在國內任職就表現出對國家前途的不信任。他們選擇將配偶和子女移居海外，防范國家將來可能出現的風險。

該《報告》還提到，當其配偶和子女宣誓效忠他國的時候，要求公職人員效忠本國本身就是一個兩難選擇。其次，一些要害部門的公職人員，其配偶和子女擁有外國國籍或者外國永久居留權將影響中國的政治和政府決策。

任建明在研究中發現，“裸官”不僅在一定程度上表現為政治忠誠度下降，而且由于腐敗之后有出逃的便利性，即增大了受到懲處的困難性甚至根本不可能受到懲處，因此，與其他官員相比其腐敗動機將顯著增大。另一方面，“裸官”在成為“裸官”的過程中，需要大量的資金支撐，這也必然會助長他們的腐敗動機。

著名反腐問題專家、中央黨校教授林喆也曾指出，“裸官”的可怕就在于一旦是貪官就很有可能席卷資金逃跑，造成國家財產、國家利益的損傷，并且沒有顧忌。

然而，人們對于“裸官”現象的危害性認識并不足。《報告》調研表明，盡管大多數人認為應該對“裸官”加強管理，但仍然近三分之一受訪者認為公職人員配偶及子女可以擁有外國國籍并無不妥。

汪玉凱對于“裸官”的危害也頗為憂慮：“他們心理恐慌，對中國的前景信心不足。這就需要我們改善現有的環境，讓人們首先感受到一個安全的環境，對于未來有預期。如果這個環境不改善，這種情況還會進一步惡化。”

“裸官”的防與治

在中國社會科學院這份長達一萬七千余字的《報告》中，不僅梳理了“裸官”監管的現行規定，指出了目前監管中存在的問題，并結合問卷調查的結果，分析了公職人員和公眾中不同的群體對于“裸官”監管的認識和態度，而且還明確指出“裸官”關系到公職人員對國家的忠誠度，是廉政建設的重要方面，必須加強立法，提升意識，落實各項監管措施。

其實，治理“裸官”在政策制定的層面上從未停止過。2009年9月，中共十七屆中央紀委四次全會公報要求，“加強對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理”。2010年7月，中辦、國辦印發《關于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》。在這個規定中，雖然未使用民間的“裸官”一詞，但首次對“裸官”給出了官方的界定：國家工作人員的配偶、子女均已移居國(境)外的；沒有子女，配偶已移居國(境)外的；沒有配偶，子女均已移居國(境)外的。

在外界看來，這一規定的出臺至少表明“裸官”群體已引起高層關注。時隔半年之后，監察部部長馬駅向媒體表示，針對“裸官”的管理，將對他們在因公或因私出國以及在和配偶子女所居住地的聯系方面，實行一些特殊的管理措施。

盡管相關部門為此發布了一系列文件，規定了“裸官”管理的適用對象、申報內容，管理機構和不實申報的處罰措施等，但其治“裸”效果似乎不盡如人意。從溫州鹿城區前區委書記楊湘洪到原鐵道部副總工程師張曙光，“裸官”的報道仍頻頻見諸報端。

任建明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，十多年來，針對“裸官”的政策越來越嚴格，官員財產的申報范圍逐步擴大。但這些制度缺乏關鍵的要素，對于官員沒有進行有效的審查和監督。

《報告》中亦指出，對于“裸官”的監管相關規定多為黨的文件，缺乏法律的操作性，政策中規定了“裸官”的管理對象，但范圍不統一，難以執行；大多監管屬于內部式，缺乏監督，對于“裸官”申報財產等方面缺乏實質性的內容，對于“裸官”違規行為處罰不明。

由此可見，“裸官”監管有諸多政策性缺陷，而在這種情況下，官員自身對于“裸官”的態度便顯得尤為重要。“裸官”一直以來都是敏感話題，自從媒體報道調研數據后，調研組似乎也受到某種壓力，一位調研組的負責人告訴《中國新聞周刊》“實在不便透露更多。”用財產公開遏制“裸官”

不過，一些地方政府已對“裸官”下了一劑猛藥。2009到2010年間，深圳市出臺政策，提出“裸官”不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員，并建立領導干部配偶子女出國(境)情況年度報告制度。2012年1月，中共廣東省委也提出，“裸官”原則上不擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務。

此規定甫一出臺，即遭到質疑。有人提出，官員家屬作為普通公民有權出國留學、定居，甚至擁有外國國籍。中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍告訴《中國新聞周刊》，要解決“裸官”問題，是要控制他的權力而非控制他的家庭，不能本末倒置。“‘裸’不‘裸’官是個家庭選擇問題，但從制度上來講，要鼓勵家庭團聚。如果按此規定，可能會造成一些官員假離婚。”

然而，更多的聲音是，作為公職人員掌握了公權力，他的自由就應受到一定限制，也是為了保障其他公民的權利。

在全國人大代表、重慶律師協會會長韓德云看來，級別越高，在知識構成、視野等方面都有優勢，更容易認清自己的職位與配偶子女是否在國外沒有必然的聯系。“開放的社會不會限制官員的家屬的去向和選擇，廣東的做法恰恰說明我們對官員的監督失去了控制，監督體系失靈了。”

事實上，從1995年起，相關部門就著手構建官員財產及個人重大事項的申報體系，以加強對官員的監督。17年來，規定的申報內容不斷增加。雖然申報制度不斷進步，但個人申報仍流于形式，沒有法律依據和獨立的機構調查核實。

“用行政手段控制官員很難，他該跑還是跑。這種個人申報對于組織掌握情況只是輔助作用，對官員最多也只是提醒作用。”毛壽龍分析說。

與此同時，對于違反規定的官員的處罰僅為批評教育、限期改正等措施，這就意味著官員的違規成本過低，起不到相應的威懾作用。

另一個不容忽視的問題是，歷年發布的規定中的主要適用對象是副處級以上的公職人員。但是近年來，科級干部涉案金額屢創新高，甚至有些不屬于公職人員的居委會主任或村委會主任的貪污金額高達上千萬。胡星斗建議，在適用對象上，不要以級別劃分，而以其可支配的公共資源作為考量標準，使適用范圍更為科學。

社科院的《報告》提供了一條建議，即建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開制度，公開的來源可以是公職人員的自我申報，也可以是相關部門的其他資料來源。現行相關規定只要求領導干部向上級有關部門報告，不符合陽光政府的要求。

作為人大代表，韓德云已連續六年在全國“兩會”上提出議案，要求就公務員財產申報公開制度立法。監察部部長馬駅在去年“兩會”上也曾向媒體明確表示，將為官員財產申報和社會管理建立基礎的制度支撐，推出以身份證為基礎的公民信用信息管理。

韓德云告訴《中國新聞周刊》，在即將召開的全國兩會上，他還會再提這個議案。在他看來，制度治裸官，只有財產公開一途，“如果財產向社會公開，社會監督體系建立起來了，那‘裸官’又有何妨呢?”