提升中層執行力的組織結構改進及決策授權

學校管理“贏在中層執行力”已獲普遍認同。而在中小學中層執行力問題的探討上，目前仍多限于中層“情意”的視域，如中層對學校發展愿景的追隨、角色意識的悅納、團結協作的歸屬、執行藝術的把握等，而對處在源頭地位的學校組織結構的改進和學校決策授權的探討，或許因其“陳舊”而有所弱化。因此，本文擬從中小學現狀出發，略論現時組織結構改進及其決策授權對于提升中層執行力的作用，而鑒于中小學組織機構牽涉黨政工團等復雜成分，本文所言的組織機構側重于行政機構和準行政機構。

一、組織結構改進：中小學中層執行力提升的現實保障

1.中小學組織結構面臨的沖擊

上世紀90年代中后期以來，義務教育逐步普及，高等學校急促擴招，整個教育鏈條“前推后拉”的形勢明顯促使相對處在中間位置的中小學的外延增大。在區域內有一定影響的不少中小學，相繼擴大辦學規模，以實現所謂“滿足社會對優質教育資源需求，解決發展瓶頸”的目的。規模的擴大隨即帶來組織層級的增加，年級組、備課組等原先尚處在“虛弱”層級的單元以不可阻擋的氣勢成為中小學內部組織的“實體”（準行政機構），傳統的中小學組織機構體系受到沖擊和挑戰，在夾縫和矛盾的節點上，積極地嘗試不斷前行。如在年級組與處室的關系中，出現了從屬式（年級組接受處室的領導）、平行式（年級組與處室成平行關系）、交叉式（相關副校長兼任年級組主任，處室干部兼任年級組副主任）等主要方式[1]。在業務處室（教務處、教科室）、年級組與教研組、備課組等的關系中，出現了多重交叉方式。這些方式采用的效度，固然因為受制于學校整體文化氛圍的影響而表現出不確定性，不可貿然斷定其在具體學校中的大小，但有一個較為普遍的事實是可以基本肯定的，即組織層級越多、層級交叉越多、層級關系越模糊，就越影響組織效能的提高，探尋簡明高效的方式勢在必行。

2.中小學中層機構權責及利益的博弈

從靜態的組織結構來看，它形式的背后顯然包含著權責乃至利益要件，而一旦組織結構中注入“人”這個動態元素，其間的權責紛爭乃至利益索求便會顯著增殖。因此，現時中小學組織結構單位及其成員的增加，自然會使內設中層機構陷入權責、利益的有意或無意的博弈。這種博弈，自然也有利于工作和事業的成分，但其負面消耗會遠遠大于正面效益。如此看來，從一般意義上來講，盡量化解乃至消弭不應有的博弈，才是提升學校管理內涵及管理績效的應有選擇。但目前我們所見的事實是，某些規模較大的中小學隨著機構層級的增加，責權利的紛爭愈演愈烈，甚至陷入無休止的“明爭暗斗”，嚴重影響了事業進程。從組織結構的角度，究其原因主要有以下兩個方面。

（1）校內組織結構層級過多，且關系模糊以至混亂，造成處在不同層級尤其是處在中層地位的管理者無意之間的工作“缺位”和“越位”。

（2）校內組織結構更為真實的成分——機構成員整體素質偏低或過于參差不齊，造成“有意”之間的名利之爭，濃厚了個人功利氛圍。

可見，若要在現實背景下繼續提升中層執行力，單靠部分中層管理者自身的努力，尚不足以達成期望的“效值”，必須有組織結構的有效改進。

3.組織結構改進層面的中層執行力提升法式

中小學組織結構改進的目的在于通過形式的變革為內容服務。但學校變革不等于學校改進，學校變革的核心是通過變革組織模式和形態等來改變學校現狀，其變革過程具有局限性和不確定性[2]。因此，作為學校組織結構改進層面的組織機構變革也具有局限性和不確定性，這往往導致人們在變革面前的擔心、憂慮。但面對窘境，采取“樂觀主義準則”[3]是我們應然的選擇。尋找適合自身實際的學校組織結構變革法式，圖謀中層執行力的提升成為擺在眼前的任務。為此，根據理論導引和現實需要，不妨在此提出組織結構改進層面的中層執行力提升的法式以供商榷：全面統籌，精簡層次，明確權責，得力選用（干部）。具體表現為，可以精簡校長室（負責決策）成員，保留校長和常務副校長職位（不設其他分管副校長職位）；設立學?！按筠k公室”（相對于原“辦公室”而言，負責協調），設置“大辦公室”主任和副主任職位（不設教務處、教科室、政教處、總務處主任、副主任職位），負責日常工作的安排與協調。學?！按筠k公室”直接管理年級組，年級組在師生管理（教育、教學、教研、服務）的過程中直接對“大辦公室”負責（負責執行），“大辦公室”直接對校長室負責。如此一來，學校組織機構整體看來好像仍由校長室、處室類單元、年級組等構成，但其層級關系、成員職數、權責所屬等已有相對的“質”的變化，成員精簡和職責明確為其主要特征，校長室處在“上層”，“大辦公室”附屬于校長室，年級組成為實質意義上的“中層”，實體地位更加突出，這樣客觀上或能更好地保障學校的運行。但不容回避的是，“人”是決定性的因素，再好的組織架構若缺乏“人”的能動支撐，組織結構變革也只能是“變革”，而不能算得上“改進”。所以，所謂“得力選用”，自然是當指向組織結構中更為真實的成分，即機構成員的選用。

二、校內決策授權：中小學中層執行力提升的有效動力

組織結構形式上的變革即或是實質上的改進，也只能在中小學組織系統層面為中層執行力的提升創造條件和提供保障。校內組織運行機制能否適合中層的成長與發展，尤其是處在運行機制源頭的決策機制是否能為中層施展才智提供支持，才是中層執行力提升的更大動力。因而，配合校內組織結構變革意見，尚需提出校內決策機制建設的法式。汗牛充棟的決策研究典籍，為決策法式的確立提供了宏觀依據，若能結合實際，予以靈活運用乃至合理突破，或能帶來更好的實效。在上述預設組織機構框架形式下，校內決策授權的整體法式有以下幾種形式。

1.決策主體由校級向中層轉變

傳統校內決策主體因受社會歷史宏觀影響和近現代企業管理科層化的束縛，大多是校長為主的校長室一幫人，他們不光在學校發展宏觀方面發揮引領作用，還在學校管理中觀以至微觀方面層層施招，這在有利于學校運行的同時，也在相當程度上羈絆了中層的手腳，不利于中層執行力的提升。中層不能直接參與決策，只能被動執行，往往導致執行中出現“打太極拳”現象。他們對決策層可能要求的“理解的要執行，不理解的也要執行，要在執行中理解”往往難以接受。因此，最適宜的策略當是開辟途徑，讓中層對“不理解的到理解后再去執行”[4]，或讓“這種不理解盡可能地減少，能盡量地達成共識”[4]以后再執行。而“讓中層理解”的最適宜方式就是參與決策，如在校級與中層職位都精簡的情形下，將原來側重于決策取向的校長辦公會和原側重于任務安排的行政辦公會合并，校級與中層共同參與問題研究與決策，即可從平臺建設角度，轉變傳統的決策主體，增強中層對決策的認同感。

2.決策內容由封閉向開放轉變

因為學校工作的周期性、事務的循環性特征，加之“多快好省”的要求，校內決策當然不允許拖泥帶水、耗費時日和付出過多的成本。因此，某些事務的決策，尤其是常規事務的決策，僅僅止于校級領導或校長自身成為必然，但并非所有事務的決策權都應由校長“獨享”，否則這種“封閉性”即可能有悖于合理化與合法化，對學校愿景的實現哪怕是短期目標的落實造成屏障。如在常規之外，學校常常會伴隨形勢的變化有新舉措、新調整和新規劃，相應也就有了新決策。像長期發展規劃（辦學特色的目標確立、辦學個性的形成方向和舉措），具有普遍約束力的決定及其他規范性、激勵性文件，辦學規模的改變（擴大、壓縮或新建、改建、重建、重組），財政收支預決算方案，事關辦學行為（招生、辦班、教育、教學、收費、教材使用）規范的重大行政措施，以學校名義簽訂的協議，事關全體教職工的重要福利措施的制定等，諸如此類，均應注意自覺打破決策研究的“校長圈”，為中層的參與留下“缺口”，以便使決策結果在增強法理性、效益性、可行性、影響性的基礎上，增強學校中堅層面的中層干部的“執行性”。

3.決策程序由獨裁向民主轉變

有的中小學建立了三個層次的民主決策程序：最高的是職代大會；第二層是行政會議，除中層以上干部外，有時教研組長、年級組長可列席；第三層次是校級領導之間的碰頭會[5]。這種決策程序一定程度上體現了決策的民主性，當然也體現了校方將中層（如年級組長等）置于有話語權的地位。但“天下大事必作于細”，民主不光要有其形式，還必須有切實的內容和務實的作風加以體現。校內決策授權是否有真實的內容和真誠的態度，關系到決策的科學程度和可執行度的大小甚或有無。只有真正把中層擺在決策主體的地位，并真正將應該拿出來的事項亮給中層參與決策研究，才可能真正實現民主的真切目的，尤其是一些看似無所謂的細節，有時可能就是需要民主參與的真實成分。如在年級組與處室、年級組與教研組和備課組、年級組與黨工團組織等關系上，彼此的主輔關系、協作關系究竟如何，就不妨讓大家集思廣益，建言獻策，各自找到自身的角色位置。再如，在階段計劃的制定上，也不妨打破“計劃由上而下”的慣例，先由中層“計劃”，再由校級“計劃”，這種計劃或許更能體現“由中層中來，到中層中去”的科學性，或許更能激發中層落實這種為自身“量體”而作的計劃的熱情和力度。自然，授權倒不是完全放權，校級領導在民主基礎上的“集中”應是自身職能所在，也是中層不應跨越的權限。

三、中小學中層執行力提升需要有系統思考

中小學組織結構改進及其決策授權只是提升學校中層執行力的層面之一，它尚不能替代中層“情意”培養的作用，尚不足以高度提升執行力。這也是人們注重中層“情意”研究的重要原因。但僅注重“情意”之“毛”而忽略現實“框架”之“皮”，又缺失了本源要件。另外，即使只是達成組織結構改進及其決策授權的推行，也還必須有系統配套舉措，故而須注意以下要點。

1.組織結構改進及其決策授權受制于校長負責制的完善

本世紀以來，校長負責制建設有了長足進步，校長選拔機制、校長聘任制、校長任期制、校長職級制與校長負責制構成了一個制度系統。但校長負責制還沒有真正完善。一方面政府還沒能從“全能政府”向“有限政府”轉變；從“管制政府”向“服務政府”轉變；從“窄職能、大政府”向“寬職能、小政府”轉變；從“權力政府”向“責任政府”轉變[7]，管得過多、過死、過細，在一定程度和一定意義上束縛了校長辦學自主權的手腳。另一方面，主要因為校長選拔機制建設的滯后，致使一些校長自身的任職資格、職業理念、工作技能尚不能滿足現代學校管理的需要。校長負責制外部及內部的缺憾，制約了學校內部管理體制和機制的創新與發展，致使扁平化的組織呈現和民主式的決策行進任重道遠。因此，正視目前不少地方中小學管理執行力不足的弊端，審視其中的原因并對癥下藥，是地方政府、教育主管部門和校長們應迫切思考的問題。近年來，江蘇睢寧等地推行的中小學校長公選制，在努力保障校長選拔自身質量的同時，還允許校長自行“組閣”，將中層干部的任用權下放給校長，對提升中層執行力當是有益的嘗試。但這種改革是區域內校長負責制的深化，離開政府的主導和分權難以企及。

2.中小學中層執行力的提升得力于校長管理學校的德才

校長的涵養、作風、才干直接影響中層的“情意”及潛在與生發的執行力，為此，校長應注意充分發揮權力和非權力影響力，強化對中層隊伍的管理，應注意把自己視為管理的“杠桿”，把中層視為管理的“支點”，以“穩準狠”的姿態，撬動學校工作全局。應著力整合好人員、戰略、運營三個核心流程，用正確的人——做正確的事——將事做正確。應加強對中層的工作指導：一要詳細介紹執行決策所應達到的要求，提高其執行決策的自覺性；二要向中層管理者說明實施決策過程中各個部門的目標和責任，并明確獎罰措施；三要深入基層，幫助工作能力相對較弱的中層管理者，擬定執行決策的具體方案；四要幫助中層管理者解決工作中遇到的棘手問題。應提升中層管理者的理解力，在努力使他們在執行前理解的同時，幫助他們不斷增強執行過程中的理解力。應強化對中層的協調，明確中層的責權利，敢于授權和善于授權，尤其要克服中層的“短板效應”。要建立科學的中層管理機制（制度、督查、評估、獎懲），注意管理細節，形成一種注重現實、目標明確、簡潔高效、監督有力、團結緊張、努力超越、追求卓越的執行力文化[7]。

由此可見，學校中層執行力建設是組織管理層面的系統工程，既離不開組織改進和決策授權，又不能對此完全依賴，但必要的變革和改進以及必要的決策授權，倒是要面對的真切課題。因此，找尋一條特別而非普適、漸變而非突變、有效而非流于形式的途徑，是研究學校中層執行力提升問題的現實急需。

參考資料

[1] 黃文健.年級組與各職能處室究竟應是怎樣的關系.中小學校長，2008（7）.

[2] 楚旋.學校改進基本問題探討.教育發展研究，2009（37）.

[3] 百度百科.樂觀主義準則.http：//baike.baidu.com/view/1916277.htm.

[4] 王笑梅，芮火才.話說中層執行力.江蘇教育·管理版，2009（11）.

[5] 華煒.中小學校長決策的民主化和科學化.教學與管理，2001（7）.

[6] 勞凱聲.變革社會中的教育權與受教育權：教育法學基本問題研究.北京：教育科學出版社，2003.

[7] 黃勇.學校中層執行力提升的策略及途徑.教書育人，2009（2）.

（責任編輯 付一靜）