校車安全及立法芻議

近年來，令人痛心疾首的重大校車事故屢屢發生，據《中國經濟周刊》2011年11月29日不完全統計，2010年9月到2011年11月，全國各地發生校車事故23起，死亡人數達到61人，平均每月有5名兒童慘死在上下學的路上。痛定思痛，人們不禁要問：我國的校車安全制度在哪里？怎樣才能讓類似的悲劇不再重演？怎樣才能讓校車成為孩子們安全的流動宿舍？怎樣才能使孩子的家長不再因此而擔心受怕？實務界提出了許多真知灼見，“要加強校車監管責任，明確分工”、“校車要做特權車”、“校車的座椅標準要細化”、“政府要加大投入配備校車，堅決打擊‘黑校車’”、“對事故責任者要嚴懲”，等等。以上無疑不失為治理校車事故的良方。然而，校車安全是一個復雜的系統工程，涉及教育、學校、交通、公安、財政以及質檢等多個部門，而各個部門之間的權利與義務也不盡相同，而且這些部門之間不存在隸屬關系，因此，僅僅憑一個部門的政策或者學校的一個簡單的規定或者一次財政撥款或者對事故責任者一次嚴懲，很難使各個部門整齊劃一，各盡其職，使校車安全這一復雜的系統工程正常運行。

校車是依法專門用于幼兒園或者各類學校學生上下學乘坐、按照固定的線路往返于學校或者指定地點的客運車輛。在國外，校車所需要的費用大都由政府財政支出。美國各級政府對校車產業給予一定的補貼，每年每個學生的校車補貼為400多美元，學生免費乘坐校車。在我國，公立學校具有“公共服務性”，因此，公立學校的校車基本上都是由政府提供。私立學校屬于“私有”，私立學校的校車政府并沒有出資，而恰恰是私立學校校車事故屢屢發生。事實上，私立學校根本無力提供高質量的校車服務，甘肅正寧校車事故、江蘇豐縣的校車事故等無一不說明，無論是經濟落后的地區還是經濟發達的地區，私立學校由于不能承受校車之重，往往使用廉價的“黑校車”，導致校車事故的發生。公立學校的校車由政府提供，這是各國的通常做法，也是法律規定的政府應盡的義務，那么，政府是否有義務承擔私立學校校車的責任？校車服務屬于教育或者義務教育的一部分，教育的目的是為了使受教育者充分發展其人格，并保障國民受教育的權利得以實現，因此，教育是為全體人民利益而實施，是為整個人類社會的延續和發展而存在，具有公共性。而無論是公立學校還是私立學校，它們所開展的教育服務活動包括校車服務都是為全體人民而實施，都關系到公共福祉。因此，私立學校的校車安全服務與公立學校的校車安全服務沒有性質的區別，都是公眾對校車安全的需求，也是一種公共服務。作為行使公共職能的政府不僅有義務為公立學校的校車提供所需的費用，也有義務為私立學校的校車承擔相應的責任，更有義務規范校車的運營模式，制定詳細的安全技術標準和嚴格的校車管理制度，保障校車的交通安全。

校車服務具有公共性，保障校車安全，避免校車事故發生，這是履行公共職能的政府義不容辭的義務，也是校車安全立法的理論根基和必然要求。客觀事實證明，必須有一個統一的肯定、明確而又權衡各方面關系、具有普遍約束力的公共規則從根本上規范校車管理和解決校車事故。這個公共規則不是某一個部門或學校的政策規定，而是具有體現公眾意志、反映公眾對校車安全需求的法律。2011年11月28日，國務院總理溫家寶在第五次全國婦女兒童工作會議上指出，校車安全問題必須真正納入法制的軌道，并責成國務院法制辦在一個月內制訂出校車安全條例。2011年12月11日，由國務院法制辦牽頭起草的《校車安全條例（草案）》（征求意見稿）正式公布，這是我國立法史上從政府提出到出臺最為迅速的法律草案。該草案共八章五十九條，主要對以下幾方面作了規定。

資金——發展校車服務所需要的資金由中央財政和地方財政分擔。

監管——縣級以上地方人民政府對校車安全負總責；并協調政府有關部門履行校車安全管理職責。

安全——學校和校車服務提供單位保障校車安全的責任。

質量——國家建立健全作為強制性技術規范的校車安全標準體系；不符合標準的車輛不得出廠銷售。

車輛——只有符合機動車安全技術標準等安全保障條件，審查合格、取得校車標牌的7座以上載客汽車，方可作為校車使用。

照管——學校應當指派照管人員隨校車全程照管乘車學生。

司機——校車駕駛人應有相應準駕車型3年以上駕齡，年齡不超過60周歲，最近連續3個記分周期內沒有滿分記錄，無致人死亡或者重傷的交通責任事故，無飲酒及醉酒后駕駛記錄、超速等嚴重交通違法行為，無犯罪記錄，未因違反治安管理條例受過拘留處罰，身體健康，無酗酒、吸毒行為記錄，無傳染性疾病，無癲癇、精神病等可能危及行車安全的病史。

特權——校車運載學生時，交通警察應當指揮疏導校車優先通行；校車可以在公交專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公交車輛通行的路段行駛；校車需在道路上停車上下學生時，后方車輛應當停車等待，不得超越。

責任——對生產、銷售不符合標準的校車的，學校或者校車服務提供單位不履行校車安全管理責任的，未取得校車駕駛資格駕駛校車的，校車超速、超載的，以及負有校車安全管理職責的國家工作人員不依法履行職責的行為等，分別規定了嚴格的法律責任，包括依法追究刑事責任。

《校車安全條例（草案）》的即時出臺，表明了國家對校車安全的高度重視，也表明了中國的校車安全管理正在步入法制的軌道。然而，由于我國對校車安全立法尚屬首次，立法經驗及立法技巧以及對校車安全管理的認識程度的限制，以法律形式匆匆出臺的《校車安全條例（草案）》必然或多或少存在其缺陷或疏漏，如果校車駕駛人員的條件、校車生產企業、校車通行安全等規定都存在不完善之處，這些欠缺的規定如果不加以修正完善，一旦公布施行，勢必影響校車安全條例的實施和校車安全法制的實現。限于篇幅，本文僅就《校車安全條例（草案）》校車的法律概念及校車安全法律責任略陳管見，為完善我國校車安全立法獻言。

一、校車的法律概念

校車通常理解為學校的車輛，用于運送學校的教工或學生。但當校車作為一個法律專用概念時，對它的理解就不能是隨意的，否則就會造成混亂而影響校車安全法律的實施。因此，準確界定校車概念是建立校車交通安全制度和進行校車安全管理的前提。我國《校車安全條例（草案）》第二條對校車的法律概念作了專門明確的規定，即“校車是指依照本條例獲得許可，用于接送幼兒園、小學、中學等從事學前教育、義務教育的教育機構（以下統稱學校）的幼兒，或者學生（以下統稱學生）上下學的7座以上的載客汽車”。該條是從校車的目的或用途上對校車的概念進行界定的，除了不能區分校車與其他客車有多大差異外，仍然存在以下問題：一是接送的主體僅限于幼兒園、中小學的學生，而遺漏了中等職業學校、工讀學校、特殊教育學校等教育機構的學生，而這部分學生往往急需要校車接送，更渴望校車安全。二是校車的通行不是也不應當是像其他客車一樣“漫天飛”，必須規定固定的線路往返于學校或指定的地點之間，因為校車運行時享有“特權”，是接送學生的“有固定線路或停靠點”的“專用車”，這一點不明確就有可能導致“特權”濫用。三是校車是運載一定數量的學生的專用客車，究竟規定多少座位的客車才能用作校車？在我國目前還沒有專業生產校車企業、沒有校車生產和校車安全立法經驗的前提下，斷然規定校車為“7座以上”的載客汽車，不僅沒有必要，也缺少客觀依據。四是校車與其他客車的區別不僅僅在接送的主體和行駛線路上即外觀形式，其實質的區別在車輛的安全技術標準上，校車的主動安全和被動安全性能都遠遠高于一般的客車，在美國所有的校車均為“客車的設施，卡車的骨架”，這是保障學生安全的最根本因素。因此，《草案》對校車的界定必須內涵車輛的安全技術標準，否則任何車輛都可以用作校車。

二、校車安全的法律責任

法律責任是校車安全法律關系當事人違反了校車安全條例的規定而依法應當承擔的法律后果。當事人如果違反了校車安全法律的規定，就必須對自己的違法行為付出一定的代價，即依法受到相應的法律制裁。法律規范的一個特點是權利義務都肯定、明確而具體，不履行法律規定的義務就要承擔相應的法律責任。一個人的行為是否要承擔法律責任，承擔什么樣的法律責任，都必須有法律明確的規定。如果法律沒有規定對相應的違法行為給予制裁，不僅違法行為得不到及時的矯正或者懲罰，客觀上也放縱或助長了違法行為，影響了校車安全法治的實現，而且法律也就失去了她的權威性而成為多余的惡法。我國《校車安全條例（草案）》關于法律責任的規定主要有以下欠缺：一是部分法律責任空白。法律規范分為強制性規范和任意性規范。強制性規范要求當事人應當做什么或者不應當做什么，否則必須承擔法律責任。即法律明確規定某種行為不得為之或者應當為之，而有關人員實施了法律禁止的行為或者沒有履行法律明確規定的行為，就必須承擔相應的法律責任。我國《校車安全條例（草案）》中有許多規范都屬于強制性規范，即不得不遵守或者不得違反的規范，而恰恰這些必須遵守的強制性規范被違反了卻沒有規定承擔任何法律責任。如草案第十七條規定，學校或者校車服務提供單位具備一定情形時，應當將校車標牌交回公安交通管理部門；第三十一條規定，校車在道路上停車上下學生，應當靠道路右側停靠，開啟危險報警閃光燈，由駕駛員將停車指意牌伸出車窗，后方車輛應當停車等待，不得超越；第三十三條規定，校車行駛應當遵守道路交通安全法律法規的限速規定，但最高時速不得超過60公里；第三十八條規定，校車的副駕駛座位不得安排學生乘坐；校車駕駛人不得在載有學生時給車輛加油，不得在校車發動機引擎熄滅前離開駕駛座位；第三十九條規定，校車駕駛途中，除依法執行職務的交通警察外，不得允許與乘車學生無關的人員上車；等等。這些都屬于強制性法律規范，當事人不履行就應當承擔相應的法律責任，而在《校車安全條例（草案）》第七章法律責任中卻沒有規定一旦違反上述規定將承擔什么樣的法律責任，實屬立法的疏漏。二是部分法律責任主體不明。法律責任的主體是法律責任的承擔者，沒有法律責任的承擔者即使法律明確規定了某種違法行為應當承擔法律責任也只是一紙空文。如《校車安全條例（草案）》第四十七條規定，校車運載學生，不按照規定放置校車標牌，或者不按照經審核確定的線路行駛或者停靠站點停靠的，由公安機關交通管理部門責令改正，可以處500元以下罰款。校車運載學生，按照規定放置校車標牌是校車駕駛員的義務，還是學校或者校車服務提供單位的義務，本草案中并沒有明確規定；第五十四條規定，發生校車安全事故，造成人身傷亡或者財產損失的，依法承擔賠償責任。對校車安全管理地方人民政府負總責，有關政府職能部門、學校、校車服務提供單位及校車駕駛員對校車安全都負有義務，若一旦發生校車安全事故，依法追究誰的法律責任？本條款并沒有明確規定。此外，第七章第四十一條規定的校車生產企業應當承擔的法律責任，并沒有明確區分“已經獲得校車生產許可的企業”生產不符合校車安全標準的校車與“根本沒有獲得校車生產許可的企業”生產不符合校車安全標準校車的法律責任，如果是已經獲得生產校車許可的企業生產不符合校車安全標準的校車就不僅僅是按照現在草案第四十一條的規定處罰，而應當給予吊銷許可證或者其他處罰；第五十條規定，校車駕駛員違反道路交通安全法律法規的，由公安機關管理部門依法從重處罰。按照我國道路交通安全法規定，任何人駕駛機動車違反道路交通安全法的規定都一律平等地受到處罰，不管是校車駕駛員還是其他機動車輛駕駛員。如果本草案不分前提或者不加任何條件限制地規定違反道路交通安全法規定的主體只要是“校車駕駛員”就從重處罰，不僅違背法律面前一律平等原則，也與現行的道路交通安全法相抵觸。因此，本草案第五十條應當修正為：“校車駕駛人駕駛校車違反道路交通安全法律法規的，由公安交通管理部門依法從重處罰”，也就是說，只有校車駕駛人在“駕駛校車”違反道路交通安全法律法規時才從重處罰，駕駛其他機動車輛違法時，按照交通安全法律法規處罰。這樣既突出了校車駕駛人駕駛校車違反法律法規的法律責任，同時，也使《校車安全條例》與我國《道路交通安全法》有關法律責任的規定相銜接，從而，規范校車駕駛人安全行駛，確保乘車幼兒、學生的人身安全。

（責任編輯 付一靜）