集體研究非法批準占用土地的行為定性

一、基本案情

唐某、李某、蔣某、林某等四人為某鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，2009年8月，該鎮(zhèn)一公司需建設(shè)一倉儲基地，唐某等人明知某村11組地塊中2塊為基本農(nóng)田，9塊為其他用地，且明知鎮(zhèn)政府無權(quán)批準占用基本農(nóng)田，仍超越權(quán)限，多次召開黨政聯(lián)席會議商量決策，將該地塊從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)出租給該公司用于堆料場建設(shè)，并積極推動村委與涉地村民就土地流轉(zhuǎn)出租做工作，將9.6畝基本農(nóng)田、33.2畝其他用地轉(zhuǎn)讓給該企業(yè)作倉儲基地。2011年10月經(jīng)群眾舉報，案發(fā)。土地部門責(zé)令企業(yè)停止土地違法行為，企業(yè)因堆料場選址錯誤無法正常生產(chǎn)，導(dǎo)致停產(chǎn)半年。

二、分歧意見

問題一：唐某等人的犯罪行為如何定性，是構(gòu)成“非法批準占用土地罪”還是“濫用職權(quán)罪”

第一種意見認為，唐某等人違反土地法等有關(guān)法律規(guī)定，擅自改變基本農(nóng)田及其他土地的土地性質(zhì)，構(gòu)成非法批準占用土地罪。

第二種意見認為，唐某等人明知無權(quán)批準占用基本農(nóng)田，而超越權(quán)限，造成基本農(nóng)田被破壞的嚴重損失后果，唐某等人主觀上不具有徇私的情節(jié)，應(yīng)當按《刑法》第397條第一款的規(guī)定，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

問題二：是否應(yīng)當追究唐某等四人的刑事責(zé)任

第一種意見認為，唐某等人違反土地法等有關(guān)法律規(guī)定，擅自改變基本農(nóng)田的土地性質(zhì)，雖然主觀上是為了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，支持企業(yè)建設(shè)，也沒有收受企業(yè)一分錢，行為人不是為了謀取私利，并且是經(jīng)過集體研究決定，而刑法沒有規(guī)定單位可以成立濫用職權(quán)罪的主體，那么上述四人就應(yīng)當無罪。

第二種意見認為，該案中濫用職權(quán)行為雖然是鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)集體討論后決定實施的，也不存在行為人在操縱、脅迫、欺騙之下作出決定的行為，在表決中都是自由決定而持贊成意見的，因此除明確持反對意見者不成立犯罪外，其他贊成者應(yīng)當屬于濫用職權(quán)犯罪的共犯，唐某等人應(yīng)以濫用職權(quán)犯罪追究刑事責(zé)任。

三、評析意見

筆者認為判斷唐某等人行為性質(zhì)以及是否追究刑事責(zé)任，應(yīng)當結(jié)合案件事實，對照非法批準占用土地罪和濫用職權(quán)罪的犯罪構(gòu)成要件逐一分析。

問題一：是構(gòu)成“非法批準占用土地罪”還是“濫用職權(quán)罪”

筆者同意第二種意見，即唐某等人構(gòu)成濫用職權(quán)罪。理由如下：

1.唐某等人不存在徇私舞弊情節(jié)。《刑法》第410條規(guī)定：非法批準征用、占用土地罪是指國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，情節(jié)嚴重的行為。該罪的客體要件是國家土地管理、城市規(guī)劃等機關(guān)的正常活動以及其他有關(guān)國家機關(guān)的正常管理活動；客觀要件方面表現(xiàn)為徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，情節(jié)嚴重的行為；主體要件是國家機關(guān)工作人員，主要是指在各級政府中的主管人員，土地管理、城市規(guī)劃等部門的工作人員；主觀要件必須出于故意，即行為人明知自己的徇私舞弊行為違反有關(guān)法律規(guī)定，明知自己的行為可能產(chǎn)生的后果，而對這種后果的發(fā)生持希望或者放任的態(tài)度。

本案中，唐某等人明知無權(quán)改變基本農(nóng)田性質(zhì)，將基本農(nóng)田等土地作為企業(yè)倉儲用地，而批準企業(yè)占用，是非法批準占用土地的行為，但因該案未發(fā)現(xiàn)唐某等人存有徇私舞弊行為，不符合該罪主觀要件標準，不構(gòu)成非法批準占用土地罪。

2.唐某等人的行為造成的損失，達不到非法征用、占用土地罪的立案標準。非法批準征用、占用土地的行為只有情節(jié)嚴重才能構(gòu)成犯罪。所謂情節(jié)嚴重，刑法規(guī)定主要是指多次實施本罪行為的造成大量土地被非法征用、占用的；導(dǎo)致耕地大量荒蕪或毀壞的；因嚴重徇私而非法批準征用、占用土地的；造成惡劣影響等等。1999年9月16日最高人民檢察院發(fā)布施行的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定》（試行）中關(guān)于非法批準征用、占用土地罪的規(guī)定：（１）一次性非法批準征用、占用基本農(nóng)田０．６７公頃（１０畝）以上，或者其他耕地２公頃（３０畝）以上，或者其他土地３．３３公頃（５０畝）以上的；（２）十二個月內(nèi)非法批準征用、占用土地累計達到上述標準的；（３）非法批準征用、占用土地數(shù)量雖未達到上述標準，但接近上述標準且導(dǎo)致被非法批準征用、占用的土地或者植被遭到嚴重破壞，或者造成有關(guān)單位、個人直接經(jīng)濟損失２０萬元以上的；（４）非法批準征用、占用土地，影響群眾生產(chǎn)、生活，引起糾紛，造成惡劣影響或者其他嚴重后果的。

本案中被破壞的基本農(nóng)田為9.6畝、其他用地43.2畝，未達到立案標準中“一次性非法批準征用、占用基本農(nóng)田０．６７公頃（１０畝）以上、其他土地50畝以上”的規(guī)定，不存有嚴重情節(jié)，不構(gòu)成非法批準占用土地罪。

3.唐某等人行為符合濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件。《刑法》第397條規(guī)定，濫用職權(quán)罪是指國家機關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》第1條第1款第4條規(guī)定：“造成公共財產(chǎn)或者法人、其他組織財產(chǎn)直接經(jīng)濟損失20萬元以上，或者直接經(jīng)濟損失不滿20萬元，但間接經(jīng)濟損失100萬元以上的”、“造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)6個月以上，或破產(chǎn)的”，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

唐某等人超越職權(quán)，非法批準占用土地，造成40余畝土地被破壞，且間接導(dǎo)致企業(yè)因堆料場選址錯誤導(dǎo)致無法正常生產(chǎn)而停產(chǎn)半年的后果，造成國家利益、企業(yè)財產(chǎn)遭受重大損失的行為，符合濫用職權(quán)犯罪的構(gòu)成要件，應(yīng)認定為濫用職權(quán)犯罪。

問題二：是否應(yīng)當追究唐某等人的刑事責(zé)任

筆者同意第二種意見，應(yīng)當以濫用職權(quán)共同犯罪追究唐某等人的刑事責(zé)任。

我們應(yīng)當首先理清唐某等人在決定和實施濫用職權(quán)犯罪行為中的關(guān)系。實踐中，有的濫用職權(quán)行為是機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定實施的，或者經(jīng)過單位領(lǐng)導(dǎo)同意、授意后實施的。單位領(lǐng)導(dǎo)與濫用職權(quán)罪的行為人有明確的共同犯罪意思的場合，直接認定為共犯，并無疑問。但是實踐中情況比較復(fù)雜，我們分別討論。

1．單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)集體討論后決定實施濫用職權(quán)行為，在表決中持贊成意見者均屬于濫用職權(quán)罪的共犯，提出明確反對意見者不成立犯罪；如果單位關(guān)于實施濫用職權(quán)犯罪行為的集體討論是在領(lǐng)導(dǎo)或者有關(guān)承辦人的操縱、欺騙下作出的，而并非內(nèi)心真實意愿表示下作出行為的，只能由相關(guān)人員單獨構(gòu)成犯罪，單位其他領(lǐng)導(dǎo)或其他表決人不負刑事責(zé)任。

2．單位直接負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)對行為人是否實施徇私舞弊濫用職權(quán)的行為并不知情，而是在被蒙蔽或者行為人隱瞞事實真相的情況下作出的決定，該決定并非領(lǐng)導(dǎo)的真實意思，因此一般不應(yīng)當承擔(dān)濫用職權(quán)罪的刑事責(zé)任。但是，從事特定事物的國家機關(guān)工作人員為實施濫用職權(quán)行為，騙取領(lǐng)導(dǎo)同意、批示，但欺騙行為破綻較多，騙術(shù)并不高明，主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當履行注意義務(wù)的場合，能夠及時發(fā)現(xiàn)錯誤進行糾正，但由于疏忽大意而沒有發(fā)現(xiàn)的，也有可能成立玩忽職守犯罪。

3．實踐中，行為人向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報工作后，主管領(lǐng)導(dǎo)依法根本不應(yīng)當作出某一決定，卻因為行為人糾纏、鼓動、刺激等行為而超越權(quán)限，批準行為人實施徇私枉法、濫用職權(quán)行為的，如果有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在作出決定時有相當?shù)囊馑甲杂桑綑?quán)限，批準實施行為，應(yīng)與行為人一起成立濫用職權(quán)罪的共犯；如果有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在作出決定時，意思自由受到較大限制，但仍然存在重大過失的，可能成立玩忽職守罪。

而本案中，唐某作為該鎮(zhèn)黨委書記，為了發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，在該公司負責(zé)人提出建立堆料場作為倉儲基地的情況下，為了帶動該地塊附近區(qū)域的發(fā)展，明知該地塊性質(zhì)屬于基本農(nóng)田，且鎮(zhèn)政府無權(quán)進行審批，而多次牽頭召開黨政會議，提出犯意，構(gòu)成濫用職權(quán)犯罪，應(yīng)當以濫用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任；其他參會人員明知唐某的提議違反法律規(guī)定，而沒有提出明確的反對意見，都持有放任的故意，而同意實施違法批準占用土地的行為，研究人之間有明確的共同犯罪故意，也應(yīng)當認定為濫用職權(quán)犯罪的共犯。

綜上所述，唐某等人明知鎮(zhèn)政府無權(quán)批準占用基本農(nóng)田，而超越權(quán)限，改變土地性質(zhì)的行為，只是多個自然人共同研究實施濫用職權(quán)犯罪的行為，構(gòu)成濫用職權(quán)罪的共同犯罪。集體研究決定并不能改變唐某等人實施濫用職權(quán)行為侵害的法益，也不能成為其逃脫法律制裁，免除個人責(zé)任的“擋箭牌”，應(yīng)以濫用

職權(quán)共同犯罪追究唐某等人的法律責(zé)任。