行業性職務犯罪預防工作的缺失與應對

行業性腐敗是指某些行業內成員利用職業手段的群體腐敗現象。行業性腐敗主要集中在某些經濟活躍的行業，犯罪行為具有傳染性，密集性，對社會的危害十分嚴重，社會反響往往十分強烈，人民群眾極其反感，特別是一些與老百姓關系貼近的服務行業的腐敗犯罪，更是如此。以三峽庫區某人民檢察院2010年至2012年4月所查辦的職務犯罪案件為例，該院在所立案查辦的職務犯罪案件50件66人中，就有行業性腐敗案件23件36人，分別占同期查辦職務犯罪案件人數的46%、54.5%。其所占比例之高，是空前的。行業性腐敗案件的高發態勢映射出當前職務犯罪預防工作中的某些缺失。

一、行業性職務犯罪預防工作的缺失

當前行業性職務犯罪的特點與職務犯罪預防的某些缺失，存在著一定的關聯。職務犯罪犯罪預防部門有責任在遏制此類泛濫中有所作為，找準問題之所在，對癥下藥，充分發揮職務犯罪預防工作的職能作用。

（一）職務犯罪的多行業性和預防工作的力量缺失

從上述案件的發案行業看，房地產開發領域8件8人，招商引資領域5件7人，農機具補貼領域2件10人，醫療衛生領域8件11人，呈現出發案行業多，涉案人員多的現狀。據近幾年來大量媒體信息反映，行業性職務犯罪已經波及更多的行業，如交通行業腐敗，電力行業腐敗，教育行業腐敗，金融行業腐敗，司法行業腐敗都不絕于耳。一個顯而易見的事實是，當前單個職務腐敗已向群體轉化，行業性腐敗已經較為廣泛的滲透到了社會生活的不少領域。行業性職務犯罪呈現的多行業頻發現象，已經達到令人民群眾難以忍受的程度。對比之下，目前我們的職務犯罪預防力量卻嚴重不足。一是職務犯罪大預防格局尚未有效建立，職務犯罪預防工作主要依靠紀委、監察和檢察機關預防部門的專業預防。而這些機構受人員、經費限制，開展預防工作難免“心有余而力不足”。如某基層檢察院預防科工作人員僅3人，卻要面對全縣28個鄉鎮和數十個縣級機關、大型國企的職務犯罪預防工作，要做到預防深入到位，實有所難；二是目前一些地方尚未把職務犯罪預防工作納入地方整體工作目標進行考核，以致部分行業和單位對職務犯罪預防的主體意識不強，配合支持預防職能部門的預防工作動力不足，積極性不高，工作十分被動；三是行業、部門沒有年度廉潔教育和腐敗預防資金預算，不情愿在預防行業性腐敗工作上拿出更多的人力物力投入。由此，便更加制約了職務犯罪預防工作在一些部門和行業的廣泛深入開展。

（二）行業性職務犯罪的窩案性和預防工作措施壓力缺失

例如，三峽庫區某人民檢察院2010年查辦的某鄉鎮原黨委書記鄧某某、原鄉長黎某某、原副鄉長范某某集體受賄案中，三人在招商引資項目中，共同收受開發公司法人代表送給的好處費10萬元分贓，而且是通過了集體研究決定的。如此通過行業、單位高層決策后進行的腐敗犯罪，并非個案。此類具有領導放口，機構決策，甚至侵入行規、制度、機制，假借形形色色名目的群體性腐敗，窩案、串案已是行業性腐敗案件的重要特點。這一特點形成的原因是某些行業腐敗已成為行業潛規則，甚至霸王行規。參與這些潛規則的人數眾多，行業內部的參與腐敗的環節多，這些人認為法不責眾，靠山吃山，不拿不收是“傻子”，特別是看到一些行業或者個人利用潛規則迅速致富，一些本來反感潛規則的人，也逐漸喪失了法制觀念，罪責感蕩然無存，實施犯罪時有恃無恐，無所顧忌，甚至感到理所當然。深入分析，我們可以很容易發現，這里面從眾心理在其中起著重要作用，一是細小的腐敗行為的群體量很大，易于使其中的一部分人升級為犯罪；二是法律知識和信息模糊，權威人士和領導言行不一，易于使部分人發展成犯罪；三是個人人格特質缺陷，文化程度低和政治覺悟差的人，容易隨波逐流，參與犯罪。可見，受從眾心理影響的職務犯罪往往以集體受賄出現，形成窩案、串案，甚至迅速傳染蔓延。

對此，傳統的普法式宣傳教育犯罪預防模式，對行業性職務犯罪的預防作用就顯得蒼白無力，效果甚微。主要問題不在于普法教育本身，而是當前普法式犯罪預防仍采取法制建設初期那種法律知識講課，法律知識問卷考試，信息量小，密集量不夠，觸動性小，而且不及時。對于具有從眾效應特點的行業性職務犯罪，根據心理學理論，關鍵在于改變信息壓力和規范壓力，這就需要職務犯罪預防工作創新工作措施，增強預防工作對預防對象的壓力，加大預防行業腐敗的信息壓力和規范壓力。上法制課、個案預防、提檢察建議、行賄犯罪檔案查詢、組織黨政干部觀摩庭審、參觀監獄及職務犯罪圖片展覽等，這些形式肯定是很好的，但預防手段僅僅局限于此，就存在由于受這些措施本身的局限性所形成缺陷，而這諸多的缺陷中，相對于行業性職務腐敗，最缺乏的就是信息壓力的嚴重不足和規范壓力的嚴重不夠，行業性腐敗問題的教育針對性，密集度和沖擊力，不能足以達到“不敢”“不愿”腐敗的震撼程度，故難以收到理想的效果。

（三）行業性職務犯罪的上層示范性與預防工作權力監控缺失

在三峽庫區某人民檢察院所查辦的23件行業性腐敗犯罪窩案中，涉及發案單位主要領導的有7人，占涉案人員的19.4%。在發案單位主要領導“帶頭受賄”示范影響下，其下屬紛紛“上行下仿”，利用手中權力牟取私利。如該院查辦的縣農機局管理科科長譚某某受賄窩案中，本來大家對是否收受“推廣費”猶豫不定，由于原黨組書記李某某、副局長余某某帶頭接收，其下便認為收受“推廣費”沒問題，于是其相關人員李某、余某、譚某、吳某便效仿上級，以“推廣費”的名義收受某拖拉機有限公司和某工業有限公司送的好處費共計人民幣78600元。此案反映出個體在群體中的地位對從眾性群體犯罪示范性影響力非常之大。個體在群體中地位越高，越有權威性，就容易示范群體突破制度和規則。一般來說，地位高的成員經驗豐富、資力較深、能力較強、信息較多，能夠贏得低地位者的信賴，他們的看法和意見能對群體產生較大利己安全影響，并能使低地位的規矩者屈從。這種盲目服從的心理出自對自己安全的需要，卻削弱了自己對事物的正確判斷，做出危害他人和社會的行為。

可見，權力的示范性，對行業性腐敗案件的形成作用之關鍵。然而，當前行業性腐敗泛濫成災，說明我們的犯罪預防對權力制約監督的嚴重缺失。事實表明，失去監督的權力最易產生腐敗。公共權力和監督權力的對應設置和協調統一，已成為政治民主現代化的基本標志。政治民主化和現代化程度不高的國家，則相對公共權力容易膨脹，監督體系也不夠完善。要加強對“一把手”的外部監督，應做到，第一，建立健全和落實各項監督制度。使其濫用權力“不能為”；建立具有強大約束力的事前監督與事后懲罰機制，使其“不敢為”；創建適合國情的以俸養廉、以俸養能的從政待遇制度，使其對以權謀私“不必為”；強化領導干部廉政談話、誡勉談話、警示談話和廉政承諾、廉政情況報告、重大事項報告、離任審計等制度，使“一把手”對腐敗“不愿為”。要切實加強政治紀律、組織紀律、經濟工作紀律和群眾工作紀律的監督。同時要把“一把手”“生活圈”、“社交圈”列入監督范圍。第二，要切實加強對“一把手”身邊人的監督。從現在查處的群體腐敗大案來看，腐敗利益集團的形成往往是從“一把手”身邊的人包括秘書、班子成員和親屬等開始的，“一把手”為了保護下屬和身邊人，同時也是在利益的誘惑下，才逐漸成為腐敗利益集團的保護傘或龍頭老大。因此，重點是加強黨內監督，做到領導干部的權力行使到哪里，領導干部的活動延伸到哪里，黨組織的監督就實行到哪里。第三，切實加強民主監督。一是通過各種組織機構來監督公共權力；二是通過社會輿論監督公共權力。要加大群眾、社會輿論的監督力度，建立起職務犯罪預防的多層次，全方位，立體化的防控機制，遏制群體腐敗滋生的土壤和條件。

（四）行業性腐敗的公開性、普遍性與事前預防的缺失

行業性腐敗案件往往表現為“靠山吃山”、“你有我有大家有”、“敢送就敢拿、不拿白不拿”，有的甚至還以集體研究、集體決策的名義大搞腐敗。行業性腐敗成為公開的秘密，肆無忌憚。如三峽庫區某人民檢察院2012年1至4月查辦的醫療衛生領域職務犯罪8件11人中，部分鄉鎮衛生院院長在2007年換屆上任后，就迫不及待地利用職權之便在藥品、醫療器械采購中大肆收取“回扣”，完全置黨紀國法于不顧。某縣中心衛生院原院長章某某在2007年底上任院長后，2008年至2011年12月就收取藥品供應商“回扣”共計64000元人民幣。

從公開化的角度講，就是腐敗常常披上了合法的外衣，有時是堂而皇之地公開進行，諸如公款行賄、部門利益、小金庫等；從普遍化的角度講，就是腐敗的無孔不入，在各個領域、各個層次，腐敗現象都有不同程度的發生。這種腐敗由某個利益共同體所組成，一榮俱榮，一損俱損，相互為用，十分頑強地抵抗反腐敗的舉措。

而目前，職務犯罪預防工作局限于哪里發生了構成犯罪案件才往哪里預防，對重點行業、重點單位不能有效實現提前預防，尤其是在重大工程招投標領域、國家支農惠農資金轉移支付、醫療行業藥品、醫療器械采購等領域不能有效實現動態監督，及時遏制住腐敗萌芽，預防工作存在嚴重的滯后性，導致這些領域職務犯罪頻發。

堅持預防為主，前移監督關口，最大限度地做到少出事、不出事。這是職務犯罪預防工作的本質所在。一是要堅持教育在先，筑牢思想防線。教育是最好的預防、最管用的監督。二是堅持把關在前，及時堵塞漏洞。針對這些易發、多發部位，及時進行嚴格把關，就會把許多問題解決在初始階段，把不正之風抵制在未成之前，把錯誤決定擋在決策大門之外，真正從源頭上堵住產生不正之風的漏洞。三是堅持提醒在早，切實防微杜漸。主動出擊，抓早抓小，對傾向性、苗頭性問題早發現，早提醒，早糾正，可以防止把小毛病拖成大問題，增強監督工作的實效。要抓住重點時期進行提醒，抓住重點對象進行提醒，抓住重點單位進行提醒，特別是對群眾舉報件比較多、民意調查滿意度比較低的單位進行重點管理，要求他們高度重視，認真分析，加大整改，力爭盡快有一個明顯的變化。

二、行業性職務犯罪預防工作缺失的應對

有效防控職務犯罪，切實提升行業性職務犯罪預防工作的實效，可以從以下四方面入手：

（一）加大職務犯罪預防工作重視力度和投入力度

懲防體系的建設離不開當地黨委、政府的大力支持，一方面要增強檢察機關職務犯罪預防部門的力量配置，切實擔負起協調、指導和實施職務犯罪預防工作重任。另一方面，建立檢察機關職務犯罪預防工作與黨委、政府、行業廉潔工作的從橫聯系，建立統一協調的工作機制，并納入統一工作目標考核，著力提高職務犯罪預防主體意識，形成黨委領導，黨政部門、企事業單位積極參與的預防大格局。

（二）加強職務犯罪預防工作創新和社會管理創新

職務犯罪預防工作中，我們不僅注意抓好個案預防，通過辦理的個案在發案單位開展職務犯罪預防工作，教育一個單位，更注意搞好系統預防，對在個案中發現的帶普遍性的問題，在對案件系統分析的基礎上，找準管理中存在的漏洞，向主管部門提出檢察建議，以增強預防工作的針對性和實效性，從源頭上治理和預防腐敗，達到查辦一個職務犯罪，教育規范一個系統的目的。

（三）強化職務犯罪預防措施和“陽光政務”透明度

著力轉變預防理念，牢固樹立“陽光”就是最好的防腐措施，積極尋求地方黨委、政府支持，將職務犯罪預防工作與“陽光政務”緊密結合，切實打破“暗箱操作”，以公開、透明促進廉潔政府建設，并以“陽光政務”建設的成果保障職務犯罪預防工作取得實效。同時，建議從立法角度賦予檢察建議的法律約束力，明確被檢察建議單位承擔的法律后果，充分發揮檢察建議在推進“陽光政務”建設的巨大作用。

（四）深化職務犯罪預防前置機制和重點防控措施

針對重大工程建設、國家支農惠農資金轉移支付、醫療衛生等重點行業、重點單位建立職務犯罪預防提前介入模式，在相關工作開展之前，要求相關單位及時提交相關工作報告書，策劃書等相關資料，再由職務犯罪預防部門提前做好職務犯罪預防預案，針對重點環節、重點部門提前做好警示教育和相應審計工作，及時跟蹤工程及政府集中采購招投標、重大工程建設、日常業務動態等，做到職務犯罪預防早介入、早開展，防范于先。