農村職業教育經費投入制約因素分析

王浩林 董黎明

摘 要 近年來，安徽省農村職業教育經費總量持續增長，但與普通高等教育仍然差距較大，不能滿足實際發展需求。對農村職業教育發展效應的認識不足、制度供給不利、社會資本參與有限等因素是造成這些問題的根本原因。為此，可采取如下政策措施：充分履行政府職能，完善轉移支付制度；加大財政投入力度，構建長效支持機制；積極拓寬融資渠道。

關鍵詞 農村職業教育；經費投入；制約因素；安徽省

中圖分類號 G725 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）10-0070-06

一、安徽省農村職業教育經費投入情況

農村職業教育是工業化社會發展的產物，這一教育形式伴隨著社會文明的進步，其內涵也不斷豐富。一般而言，農村職業教育是相對于城市職業教育，針對農村的經濟、地理環境、人文特征等區域特點而提出來的，是指市、縣以下經濟區域開辦的職業教育。其以農業、農村和農民為主要服務對象，以培養農村各類型的技術人才、管理人才，普及和推廣農業實用技術與成果、服務農村經濟社會發展為主要教育內容，具體包括中等和初等職業教育，其學校類型有：普通中專、職業高中、技工學校、職業初中以及相應的短期實用技術培訓等。

據統計，我國中專和技校等中等職業學校中農村生源約占70%[1]，在今后相當長的時期內農村生源仍將是職業學校的生源主體。因此，在安徽省缺少公開的縣鎮職業教育統計數據的情況下，擬用市中等職業教育數據來反映安徽省農村職業教育發展情況。

（一）農村職業教育經費總量分析

從表1、表2可以看出，安徽省農村職業教育經費增長呈現如下特點。

1.安徽省農村職業教育經費總量保持增長，但增速波動較大

2010年安徽省農村職業教育經費總量為438499.7萬元，比上年增長20%。2001~2010年間平均增速為17.8%，最高增速為2001年的9.38倍，最低為2006年的-0.06倍。職業中學經費投入自2001年之后一直保持最大比重，總平均增長速度為20.8%，位列第二。中等專業學校2002~2009年經費投入規模保持第二位，總平均增長速度為13.9%，位列第三。技工學校規模最小，但2010年技工學校經費投入首次超過中等專業學校，總平均增長速度73.9%，位列第一，見表1。

表1 2001~2010年安徽省農村職業教育經費規模與增速（單位：千元，%）

資料來源：2001~2011年安徽統計年鑒。

表2 2001~2010年安徽省農村職業教育分類生均經費（元/人）

資料來源：同上。

2.安徽省農村職業教育生均經費總體保持增長勢頭，但仍低于全國平均水平

除2005年和2010年外，安徽省農村職業教育生均經費都保持較快增長速度，最高年份生均經費達到4026.71元。除個別年份，中等專業學校生均教育經費一直遙遙領先，其次是職業高中，而技工學校類農村職業教育生均經費投入處于最低水平，見表2。將最高生均經費年份（2009年）與全國數據進行比較分析發現，安徽省農村職業教育4026.71元的生均經費遠遠低于5557.38元的全國平均水平。在三類學校中，中等專業學校生均經費最接近全國平均水平，達到全國生均投入的93%，而其他兩類學校不到全國平均水平的60%。

3.農村職業教育生均經費與普通高等教育差距過大，但有縮小趨勢

農村職業教育生均經費2000年最低，只占普通高等教育的1%，2009年最高，也只占普通高等教育的31%，兩者差距過大，見表2。職業教育所需經費往往是同級普通教育的2~3倍。因此，即使農村職業教育層次較低，與普通高等教育相比，其生均經費投入也不應差距過大。從歷史數據來看，兩者間的差距有所減小，這得益于安徽省近幾年對職業教育投入力度的加大。

（二）農村職業教育經費結構分析

1.2000~2010年經費來源結構

表3較為全面地反映了2000~2010年安徽省農村職業教育經費來源結構情況。從中可以看出，除投資、捐贈經費來源外，其他各類收入來源呈穩步增長勢頭。在幾項經費來源中，國家財政投入一直占最大比重，且上升幅度明顯，由2000年的51.36%上升到2010年的67.52%，提升了16個百分點。但在國家財政投入中，預算內撥款并沒有很大提高，僅由2000年的45.87%上升到2010年的48.11%，上升不足3個百分點。由此可見，近幾年國家財政投入的增加主要來源于基建撥款的提高。近幾年事業收入經費來源所占比重也發生了較大變化。由2000年最高的44.51%降至2010年29.14%的歷史最低水平，減少了近16個百分點。從表中數據來看，事業收入的減少部分大多依靠預算外財政投入來彌補。而投資和捐贈經費無論是規模還是比重都不大。

2.分類經費結構

在三類農村職業教育學校中，職業高中所獲經費最高，其次是中等專業學校，技工學校經費最少。職業高中所獲經費絕大部分來自財政投入，占76.33%，排第二位的中等專業學校經費也有近60%來自財政，而技工學校經費中的財政投入僅占42.66%，資金缺口幾乎全靠事業收入彌補，沒有社會投資和捐贈，經費來源過于單一，見表4。

表4 2010年安徽省農村職業教育經費分類來源結構（單位：千元）

數據來源：2011年安徽統計年鑒。

（三）安徽省農村職業教育投入與經濟發展

表5 農村職業教育經費與GDP的相關分析

數據來源：2001~2011年安徽統計年鑒。

農村職業教育經費投入大部分來自地方政府，因此農村職業教育投入同地方經濟發展水平應該密切相關。本文利用EXCEL分析了農村職業教育經費與GDP的相關性，見表5，發現用人均教育經費和人均財政性教育經費兩個指標所計算的結果總體上相近，其原因可能是財政性教育經費投入占總經費的比重較穩定。從表5可以看出，技工學校、職業高中以及三類學校的合計投入與人均GDP存在顯著相關，相關系數基本上都超過了0.9，最低值也達到0.85。而中等專業學校投入同經濟發展水平的相關性較低，相關系數分別為0.21和0.32。

從表5可以看出，農村職業教育經費投入與經濟發展總體上保持較大的正相關性。但從前面數據不難發現，教育只分得了極小部分經濟發展成果，加上早期基數過小，目前農村職業教育經費投入仍不能滿足需要。

二、安徽省農村職業教育投入的制約因素

（一）對農村職業教育效應認識不足

對農村職業教育效應的認識一直影響著勞動力輸出大省安徽的農村職業教育政策及其最終投入。地處中部的安徽省每年向經濟發達地區輸送大量勞動力，為輸入地創造了驚人的財富，同時也能分享部分成果。因此，安徽省只要加強農村職業教育，加大對農民工人力資本的投資，就能獲得更大的收益，然而事實并非如此簡單。首先，在相當長的時期內，勞動力輸出主要流向低技能、簡單體力勞動的初級勞動力市場。這種市場需求特性決定了對職業技能的要求偏向“短、平、快”，對農民工培訓項目的設置正反映了這一點，比如拉線工、電焊工、縫紉工等。傳統農村職業教育的投入要比普通教育高出甚多，相比于那些“見效快”的培訓，其投入更是奇高。因此，在農村職業教育投入上重“培訓”而輕教育。其次，勞動力轉移的特性也影響了地方農村職業教育的收益，弱化了當地政府對其投資的動力。研究表明，具有較高素質的村民往往具有較高的轉移動力。因此，以農民為主要服務對象的農村職業教育所產出的直接效益相當部分流向外省。最后，在相當長的時期內，安徽省農村勞動力處于過剩狀態，農戶偏向“粗放式”經營，“精細化”管理積極性不高，對農村職業教育的興趣不大。

基于以上三大原因，當地政府對投資農村職業教育的積極性普遍不高。但隨著社會變遷，需要重新認識農村職業教育的效應。第一，地方政府“重培訓而輕教育”的理性選擇惡果已經顯現。2002年二季度勞動力市場供求報告顯示，技術工人、高級技術工人供不應求，缺口很大，一些大城市竟然達到30%，出現所謂的“技工荒”現象，之后該問題一直困擾著中國制造業。第二，安徽承接產業轉移使農村職業教育效應內斂。安徽省地處我國東西部過渡地帶，兼得沿海和內陸雙重有利條件，作為我國對外開放中承東啟西的橋梁地位越來越明顯。在承接產業轉移的過程中，安徽具有自己獨特的優勢，如區位、資源、產業經濟基礎和基礎設施建設等。為此，安徽省2010獲批全國唯一以“產業轉移”為主題的區域規劃。現在農民務工不出省，留在家鄉、建設家鄉，已經是一種趨勢。第三，劉易斯拐點的到來或即將到來要求農業“精耕細作”，農民需要掌握較高的農業生產和管理技能，農村職業教育勢將擁有廣闊市場。安徽作為一個農業大省要向農業強省邁進，這既是機遇也是挑戰。

（二）制度供給不足

1.財政投入缺乏制度保障

現行的《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國職業教育法》等法律法規并未明確農村職業教育的地位，也沒有明確規定該類教育的實施手段和途徑，更沒有硬性規定財政性資金的投入比例[2]。因此，雖然《中華人民共和國職業教育法》第27條明確規定“各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業學校和職業培訓機構的財政性經費應當逐步增長”，但是現實是地方要么沒有執行，要么大打折扣，增加比例嚴重低于經濟社會發展水平，導致許多地區農村職業教育財政投入不足。政府在政策上也沒有表現出促進農村職業教育發展的更多優惠力度。雖然《職業教育法》明確提出：職業教育由政府統籌，各部門各司其責，但實踐起來卻是困難重重，尤其在教育經費方面得不到合理統籌與安排。一些農職校甚至缺乏最基本的教學與實習設備，嚴重影響了農村職業教育的發展進程。

安徽省在其“十二五”教育事業發展規劃中提出，各級各類教育事業的發展水平和管理水平要位于中部地區前列，并實現中等職業教育與普通高中教育規模大體相當。規劃勾勒出了農村職業教育未來發展的美好愿景，但仍缺少具體的政策措施，以保障對農村職業教育的財政投入。

2.財政投入責任劃分不合理

當前我國實行的農村職業教育管理體制主要是以縣級政府為主，其發展所需的經費由縣級財政負責籌集與分配。地處中部的安徽省經濟實力相較于沿海城市還有不小差距，縣鄉一級財政普遍財力不足，相當部分地區財力只能保證教師工資，無力顧及辦學條件。農村職業教育財政投入的責任劃分，是經費保障機制的核心內容，也是保證該機制得以有效運行的重要因素。我國現行的農村職業教育經費保障機制，對于中央財政與地方各級財政的投入責任劃分模式是大體相同的，但是我國各個地區的農村，其經濟社會發展水平是完全不同的。這種“一視同仁”的教育經費投入責任劃分體制沒有充分考慮地區差異，導致農村職業教育經費投入出現短缺的情況[3]。

另外，安徽農村職業教育財政投入不足的地區，往往也是城市化水平低、農業人口占較大比重的地區，通常也是財政無力保障的地區。而這些地區卻往往承擔著更多的農村職業教育責任。因此，就農村職業教育而言，地方責任和財力不相符，財政轉移支付在這方面也很少作為。在學校經費主要依靠財政投入的情況下，農村職業教育的最終結果只能是陷入辦學經費不足、教育質量下降、學生就業困難，進而影響招生的惡性循環。

（三）社會資本參與有限

農村職業教育具有極大正外部效應，從國外經驗看，政府一般占據對其經費投入的主導地位，但這并不意味著政府是其唯一投資主體。一直以來，我國對教育投資領域的改革相對比較落后，社會資本介入的力度和范圍都很小。與普通高等教育相比，農村職業教育的社會資本介入力度和范圍更小。從表3和表4可以看出，安徽省農村職業教育的社會資本無論是投入比重還是規模都較小，其中最小的是技工類學校。究其原因，一方面是由于缺乏人才流動機制。我國勞動力市場尤其是農村勞動力市場的規范化和法制化程度都還很低，相關中介機構的設置和管理也不規范，缺乏統一標準，人才流動的保障機制建設過于落后，未能為社會資本營造良好的投資環境。由于勞動力市場的不盡規范，企業在職業教育的投入成本補償和投資回報方面也難以得到有力保證，從而導致社會資本投資的積極性難以調動。另一方面是由于金融市場不發達，我國政府在應用非財政渠道籌措教育經費方面的作用并不明顯。除財政投入外，在運用金融、信貸等手段融資方面比較落后。雖然《中國教育發展和改革綱要》、《教育法》以及部分政策強調要積極運用財政、金融和稅收等手段鼓勵社會、個人和企業投資辦學和捐贈助學，但由于我國金融市場起步較晚，相關的金融衍生工具種類比較少，加之農村職業教育的特殊性，相關金融手段沒有發揮其應有作用。

三、政策建議

（一）充分履行政府職能，完善轉移支付制度

地方政府應建立配套的組織機構，整合現有農村職業教育資源，加大政府對該類資源的宏觀布局調整力度，從而通過各級政府的合理協調，使發展農村職業教育事業同農業現代化水平提高與農村經濟、社會發展目標有效銜接。政府應該盡快將《安徽省“十二五”教育事業發展規劃》細化，并出臺相關政策法規，構建起科學完善的農村職業教育法律法規體系。

各級政府還應該改變當前比較狹隘的、片面追求地方經濟單一發展的政績觀，積極消除阻礙農村職業教育資源實現優化配置的不利因素，建立以公共服務均等化為基本目標的農村職業教育財政轉移支付制度，不斷加強上級財政對下級財政尤其是農村地區的轉移撥款力度，縮小不同地區生均撥款的差距。上級財政要因地制宜地對落后地區實行無條件的大力扶持，還需要提高轉移性支付的效率，通過“以獎代補”的方式促使職業學校主動提高辦學效益，保證資金使用的效益。同時，政府還應加強對農村職業教育財政撥款資金使用過程以及使用效果的監督，建立起科學完善的農村職業教育財政撥款資金績效評價體系，以有效提高資金的使用效率[4]。

（二）加大財政投入力度，構建長效支持機制

目前，我國財政對農村職業教育的投入水平嚴重偏低。要實現教育公平目標、促進農村社會發展、改善人民生活水平，政府必須要加大對農村職業教育的投入。《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》明確提出要加快發展農村中等職業教育。《安徽省“十二五”教育事業發展規劃》甚至提出要使中等職業教育與普通高中教育規模大體相當。為此，需要構建一套行之有效的農村職業教育財政投入長效機制。

對于教育經費投入問題，《教育法》、《職業教育法》、黨的十六屆六中全會文件、《國家教育事業發展“十二五”規劃綱要》以及《安徽省“十二五”教育事業發展規劃》為農村職業教育的經費投入提供了政策框架。因此，構建農村職業教育財政投入長效機制，首先，其關鍵是合理確定各級政府對農村職業教育的投入責任和比例，研究和規范農村職業教育特別是經濟欠發達地區財政投入的責任機制，并使各級政府財政在對農村職業教育投入方面的經費承擔責任進一步清晰和具體化。其次，要把職業教育中所涉及的各項主要經費來源渠道逐步分解到各級政府并加以固定化。再次，要積極開展農村職業教育公用經費標準定額核定工作，對于不同地區、不同類型的學校以及不同專業，可以制定不同的標準定額，以適應各地農村職業教育的發展需求。最后，要進一步明確學費標準的制定依據和比例限制，縮小各地區間職業教育經費的差距。而且還要在確定最低撥款標準的基礎上引入績效管理機制，保證資金使用效率。

（三）積極拓寬農村職業教育融資渠道

農村職業教育一直是教育融資的一塊洼地，社會資本偏好于高等教育。雖然農村職業教育具有很強的正外部性，需要財政保駕護航，但是社會資本的引入也是必不可少的補充。因此，需要構建以政府投資為主的農村職業教育多元化融資渠道，調動整個社會的投資積極性，以保證農村職業教育的穩定發展。

目前我國農村職業教育的辦學主體已經呈現多元化發展趨勢。首先，要積極發揮地方行業企業在發展農村職業教育中的重要作用，特別要使那些大量雇傭農村剩余勞動力的企業擔負起培訓員工技能和繼續教育的社會責任。其次，政府對社會資本的引導也是必不可少的，要充分運用稅收優惠、財政貼息、補貼等政策杠桿來支持與引導社會資本進入農村職業教育領域。再次，可以通過對金融市場的不斷規范與完善，依照高等院校助學貸款的實施經驗，積極探索并發揮銀行助學貸款對于農村職業教育發展的巨大作用，還可以通過不斷完善相關證券市場，發行農村職業教育基金等方式促進其發展。最后，要對社會投資舉辦的農村職業學校給予大力支持，促使社會資源向這些機構轉移，并實現優化配置。

參考文獻

[1]周青.農村職業教育辦學目標定位的雙重選擇[J].經濟與社會發展，2007(2):19.

[2]楊潔.農村職業教育發展的制度性障礙分析[J].職業技術教育，2008(3l):58-60.

[3]何廣前.調整完善農村教育經費保障機制的思考[J].中國財政，2009(22):39-40.

[4]閔宏.我國農村職業教育的財政投入問題研究[D].大連:東北財經大學，2010.

Analysis on the Restricted Factors of the Investment on Rural Vocational Education

——The Case of Anhui Province

WANG Hao-lin, DONG Li-ming

(School of Financial and Public Administration, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu Anhui 233030；

Northeast University of Finance, Dalian Liaoning 116025, China)

AbstractIn recent years, the gross investment on rural vocational education of Anhui province is continually increasing, but it can not satisfy the practical development need, and compared with general higher education, there exists a large gap. The primary causes that result in theses problems include the insufficient understanding for rural vocational education development, the disadvantageous system supply, restricted social involvement, etc. Therefore, the following policies and measures should be taken: fully perform government functions, and optimize the transfer payment system; increase the financial investment, and construct long-term support mechanism; actively broaden the financing channels.

Key wordsrural vocational education; investment; restricted factors; Anhui province