農村職業教育納入義務教育體系的財政預算可行性分析

林霓裳

摘 要 目前，我國農村職業教育在普及力度、培訓內容、辦學條件、師資水平等方面都存在一定的問題，其根本原因是沒有充足的經費保障。因此，我國有必要對農村職業教育重新定位，將其納入義務教育體系，由中央和地方各級財政予以支持。數據測算發現，這一做法在財政上是可行的。

關鍵詞 農村職業教育；義務教育體系；可行性

中圖分類號 G725 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）10-0063-07

農村職業教育不僅要為整個農業產業和農村經濟發展提供合格的勞動力，而且要為非農產業經濟和城鎮經濟發展輸送勞動力，滿足整個社會現代化發展的需要。從這個意義來講，農村職業教育不僅關系到農業產業升級和農村現代化的發展，還關系到整個國民經濟產業升級和現代化的發展。

然而，目前我國的農村職業教育并沒有發揮出應有的作用，主要問題在于農村職業教育在農村勞動力中普及率不高[1]，而造成這一問題的主要原因在于農村職業教育相對于普通農村家庭來說成本過高、收益回報周期過長，再加上農村職業教育體系和專業設置不能很好地滿足產業結構升級和農民就業轉型的需要，很少有農村家庭愿意投資于職業教育，因此將農村職業教育盡快納入財政預算，并將其制度化和法律化，讓農村勞動力不僅享有接受一定水平職業技能培訓的權利，而且使接受一定的職業教育和培訓成為其進入農業和非農領域所必備的基本條件和必須履行的義務，只有這樣，才能充分發揮農村職業教育在提高農村勞動力供給質量、促進經濟發展和產業升級方面的作用。

一、農村職業教育納入義務教育體系的必要性

（一）農村職業教育在農村勞動力中普及力度不夠

2008年進行的第二次全國農業普查數據顯示，在外出從業的農村勞動力中，具有高中以上文化程度的僅占10％；新生代農民工中接受過職業培訓的人員比例只有36.9%，說明絕大多數進入非農產業的農民工仍然缺乏一定的勞動技能培訓。相比之下，職業教育體系比較發達的德國，對產業工人的職業培訓有非常嚴格的要求，早在1869年政府就頒布了《強迫職業補習教育法》，1889年又頒布了《工業法典》，以法律條文的形式規定企業學徒培訓必須與職業學校教育相結合；1969年頒布了《職業教育法》，正式把職業教育作為國家教育制度確定下來[2]。而我國相關行業并沒有對產業工人的上崗提出職業培訓或技能培訓的要求，這是絕大多數農村剩余勞動力沒有接受過基本職業教育的原因之一。

（二）農村職業教育的培訓內容不能滿足農村勞動者和市場的需求

農村職業教育的培訓內容直接關系到學生們畢業后的工作和前途，然而目前不少地區農村職業教育的專業和課程設置存在以下三方面問題：第一，培訓形式過于單一，培訓內容仍以單一農業，如農業種植養殖等農業技能培訓為主，而對農產品加工、農村物流、農業信息化管理以及農業農村綜合社會服務業等涉及到“大農產業”方面的勞動培訓重視不夠，對于涉及到第二、三產業尤其是一些新興產業的相關技能培訓更少。第二，為吸引和擴大生源，迎合學生的擇業觀念，農村職業學校普遍設置熱門專業，如計算機、會計、外語、貿易等專業，而不考慮這類專業人才在人才市場上已經出現供過于求的局面，造成不少學生花錢接受了職業培訓，卻難以找到合適的工作。第三，農村職業學校缺乏辦學特色。農村職業教育要向企業和社會直接輸送勞動力，其培訓內容應該與工作崗位密切相關，讓學生在畢業后能夠直接參與各項工作，側重點是培養學生的職業技能和技術。而目前大多數農村職業學校由于缺乏一定的勞動力市場調研、缺乏雄厚的資金支持、沒有足夠的專業技能和職業培訓方面的合格師資，導致農村職業教育和普通的學歷教育在課程設置上沒有太大區別，文化理論課比重過大，而實踐操作、技能訓練方面的課程比重過小，失去了農村職業學校的辦學特色和優勢。

（三）農村職業教育辦學條件差，硬件設施難以滿足職業教育的需求

農村職業教育的成功舉辦不僅需要一定的教學理論場地，還需要一定規模和水平的實訓操作場所，以及進入相關企業和工作崗位的實習機會，三者缺一不可。然而由于大多數農村職業學校分散于廣大農村和縣城，而且缺乏雄厚的資金和技術支持，難以形成規模效應，其教學場地、教學設備、實踐實訓場所嚴重不足，加之地理條件劣勢，學生進入相關領域和崗位實踐的機會嚴重缺乏，難以滿足學生的實訓操作需求。

（四）農村職業教育的師資水平偏低

一是農村職業教育師資力量嚴重不足，如表1所示，普通高等學校和專科學校的生師比最小，說明普通高校和專科學校的教師隊伍資源相對較為充足，普通中專的生師比稍大，而生師比最大的是職業技術培訓學校，其中農村職業技術培訓學校的生師比尤其大，說明我國整個職業教育尤其是農村職業教育的教師資源明顯不足。二是農村職業教育師資質量不高。發達國家對職教教師的任職資格都有嚴格規定，例如美國某州規定要有大學本科學歷，取得學士學位并有相關領域1~2年實際工作經驗的優秀者，才能獲得職業技術教師資格證書；德國要求職業技術教育教師必須受過高等教育，有5年以上工齡，掌握教育和心理科學知識，且經過國家的專門考試取得合格證書。雖然我國教育部于2010年8月發布了《中等職業學校設置標準》，但卻沒有對職教教師的任職資格作出硬性規定，而且目前我國真正能達到這個標準的農村職業學校少之又少。三是難以招到合適的教師且留不住優秀人才，尤其是具有一定實踐經驗和專業技術職稱的實踐培訓類教師嚴重缺乏。因此，不少農村職業學校理論教師和技術培訓教師的比例嚴重失調，甚至由缺乏實踐經驗的理論教師充當技術培訓教師，致使農村職業學校不能充分發揮職業教育的特色。

表1 各類學校的生師比

數據來源：根據國家統計局網站相關數據計算得出，其中農村職業技術培訓學校的數據采用了“農村成人文化技術培訓學校(機構)”的相關數據。生師比是按照單位教師所負擔的學生數的比例來計算的，其中教師數量參照的是“教職工人數”，學生數量參照的是“在校學生數”。

農村職業教育之所以存在這些問題，其根本原因在于經費緊缺，在于我國沒有把農村職業教育納入義務教育范疇。因此，我國必須對農村職業教育重新定位，將其納入義務教育體系，由政府統一規劃管理，由中央和地方各級財政予以支持，其意義體現在如下五方面：首先，農村家庭和個人可以無需承擔職業教育昂貴的學習費用，從而減輕了農村勞動力接受職業技能培訓的經濟負擔；其次，使得接受職業教育和職業技能培訓成為農村勞動力進入各種工作領域所必須具備的條件和所必須履行的義務；第三，由政府對農村職業教育進行統一規劃管理，可以對其專業設置和教學內容進行一定的指導，使得農村職業教育的培訓內容更符合經濟發展和勞動力市場的需求，不再出現專業和市場脫節的現象；第四，有了財政支持，能夠改善農村職業教育的教學條件，提供更完善的教學和實驗操作場所，使學生有條件進行相關的職業技能培訓；第五，可以使農村職教教師具備公辦教師的資格，享有相應的待遇和社會地位，從而吸引更多優秀人才投身于農村職業教育。

二、農村職業教育的需求預算

（一）相關參數的確定

對農村職業教育的需求預算，既不是根據我國各級政府對農村職業教育的現有財政支出情況進行的，也不是根據目前農村職業教育水平下的需求情況進行的，而是本著提高農村勞動力的整體素質和整體質量的目標而進行的相關估算，因此，首先需要對涉及的一些重要技術參數進行說明。

1.需要接受農村職業教育的人數

目前我國農村勞動力的受教育水平普遍偏低，盡管近年來農村的轉移勞動力，尤其是新一代農村勞動力接受九年義務教育的比重已經大大提高，但是在完成九年義務教育之后，除了一部分進入普通高中，并在未來進入普通高等教育或高等職業教育以外，還有一部分農村學生進入中等專業學校、職業高中和技校等中等職業學校，其余大部分農村學生沒有相應的學制上的銜接，要么成為農村的閑散勞動力，要么進入城鎮打工，成為非農產業就業大軍中的一員。因此，要提高農村勞動力的質量和素質，必須讓這一部分人口接受一定的職業教育和職業培訓，也就是讓這部分人進入中等職業學校接受一定時間的培訓和教育。所以本文假定農村適齡人口全部接受九年義務教育或接受九年義務教育的比重接近100%，那么需要接受農村職業教育的人數應當是農村接受九年義務教育的人口① 減去升入普通高中的人口，也就是說無法進入普通高中并在未來接受高等教育的農村人口全部需要接受中等職業教育和職業培訓。

表2 農村需要接受中等職業教育的人口估算（單位：人）

注：*這里將職業初級中學也計算在義務教育的初中在校生人數里，這部分學校僅分布在我國中西部等少數地區，數量較少，也有專家呼吁取消職業初中，因此本文沒有將職業初級中學單獨列入職業義務教育。

2.農村職業教育的教職工需求量

建立完善的農村職業教育體系不僅對教師的質量有一定要求，在數量上也要滿足農村職業教育發展的需要，而目前我國農村職業教育的教師數量嚴重不足，從前面生師比的數據可以看出，農村職業教育的教師相對數量不僅遠遠低于普通中等和高等學校的教師數量，甚至明顯低于普通職業教育的教師數量。因此，對農村職業教育教師數量的估算不能比照目前的生師比，可以參考的生師比標準主要有四種：一般職業技術學校、普通中專、高等專科學校和普通高等學校。其中高等專科學校和普通高等學校的生師比標準較高，農村職業教育短期內很難達到此標準，而一般職業技術學校的生師比標準相對較低，如果按照這樣的標準難以滿足農村職業教育未來的發展需要，因此本文按照普通中專的生師比標準估算農村職業教育需要的教職工人數，見表2。

3.農村職業教育基礎設施建設的人均標準

農村職業教育的基礎設施建設，不僅包括普通的教育場所和活動場所建設，還包括職業教育的實驗場所和實踐基地建設。由于農村職業教育與九年制義務教育不同，在教學過程中應該包括相當比例的實踐環節，此環節的基礎性投入較大，不能比照普通九年制義務教育的標準來考慮，如果按照一般職業技術學校的標準則過低，不利于農村職業教育的未來發展，如果按照高等教育的標準則過高，不符合當前經濟發展和財政預算的實際情況，因此本文按照普通中專的平均水平來估算，農村職業教育基礎設施建設的人均標準等于全國教育部門和其他部門中等專業學校的基建支出除以在校學生數。

4.農村職業教育中教職工工資、福利等方面的人均標準

一般來講，教育的事業性經費支出包括個人經費和公用經費兩部分，其中個人經費主要用于兩方面的開支：教職工工資、福利等方面的支出，以及對學生和家庭的補助性支出。如果將農村職業教育納入義務教育體系，那么未來農村職業學校的教職工也應該被納入事業編制，相關的工資、福利、養老等待遇也應該按照正規九年義務教育體系的教職工標準執行。九年義務教育體系包括中學和小學兩部分，中學又包括高中和初中兩部分，而高中不屬于九年義務教育范疇，因此本文是按照小學② 和初中的平均標準進行估算。我國不少統計報表上對于個人經費部分是統一按照生均經費的口徑來計算的，并沒有進行相應的區分。考慮到教職工的工資、福利部分主要是以教職工人數為標準的，如果按照生均經費來估算，顯然是不太合適的。因此本文按照全國小學和初中階段個人經費支出的教職工工資、福利部分除以教職工的數量來計算人均標準③。

5.學生和家庭補助性支出的人均標準

一直以來，個人經費的兩部分開支中，教職工工資、福利等項的開支比重較大，而學生和家庭的補助性支出所占比重較小，僅從2006年才開始大幅度增加，例如2004年小學階段學生和家庭的補助性支出僅占個人經費的0.57%，2005年這個比例增加到1.22%，2006年財政開始逐步加大投入④，學生個人和家庭的負擔明顯減輕，此時小學階段學生和家庭的補助性支出占了個人經費的26.30%，到2008年上升至27.27%。因此，如果將農村職業教育納入義務教育范疇，那么政府也應加大對學生和家庭的補助性支出，尤其是農村職業教育的生源主要是農村家庭，其經濟條件相對較差，因此，本文認為按照現有義務教育階段對學生和家庭的補助標準是比較合適的。所以農村職業教育的人均補助標準是：全國小學和初中階段個人經費支出的補助部分除以在校學生數，也即按照生均經費支出來計算。

6.農村職業教育中用于維持學校日常運行開支的人均標準

公用經費主要用于維持學校日常運行的各項開支，主要用于與學生學習、活動和生活相關的項目，如學校特色品牌創建、學生綜合素質提升、教師專業發展培訓和學生在校期間的公共性支出，以及校舍維修、大型設備添置、招待費、學校勤雜人員經費、基本建設經費等。而公用經費也即生均公用經費標準考慮到職業教育對實驗設備和實踐基地的需求比重較大，因此按照普通中專的標準進行估算。具體標準是：全國教育部門和其他部門中等專業學校事業性經費支出的公用部分除以在校學生數量。

（二）農村職業教育的資金需求預測

表3 農村職業教育發展的資金需求估算（億元）

注：*固定部分投資部分是依據普通中專的生均標準進行計算的，2004~2008年間普通中專基建項目支出呈現逐年減少的趨勢，這主要與基礎建設自身的投資特點分不開：前期投入比重較大，后期比重小，而且這些年間普通中專的在校生人數逐年遞增，導致基建支出的生均標準減少，加之農村中需要接受中等職業培訓的人數呈逐年遞減的趨勢，因此固定部分投資也呈現明顯的遞減趨勢。

農村職業教育的資金需求主要分為固定部分投資和日常流動性支出兩部分，其中固定部分投資主要是農村職業教育基礎設施建設資金投入，而日常流動性支出則主要包括農村職業教育日常運營性開支、教師的工資福利部分開支、學生的個人家庭補助性支出等。根據前面設定的參數，可以估算出2004~2008年農村職業教育所需的固定部分投資和日常流動性支出，見表3。

三、政府的財政預算狀況以及對農村職業教育的財政負擔力度

（一）政府的財政預算狀況

1.政府的財政收支狀況

從財政收入來看，2004年以來，我國政府的財政收入每年的增長速度都接近20%，如果按照2004~2009年財政收入的平均增速17.23%來計算，那么未來3年內我國財政收入預計能達到11萬億元，未來5年內預計有望達到15萬億元。從財政支出來看，2004~2009年我國政府每年的財政支出都稍高于財政收入，平均增長速度達到17.85%，按照這樣的增速估算，預計未來3年內我國財政支出能達到12萬億元，未來5年內財政支出能達到17萬億元。

2.政府財政對教育的負擔狀況

隨著中央和地方各級政府對教育的日益重視，無論是總的教育支出還是財政性教育支出都呈現出加快增長的態勢，其中由國家財政負擔的那部分教育支出，即財政性教育經費支出占總教育支出的比例逐年增長，說明國家財政加大了對各項教育的投入。財政性教育支出占國家總財政支出的比重也越來越大，“到2008年這一比重已經高于很多發達國家，僅次于美國，表明我國財政教育投入的努力程度很高”。但是財政性教育支出占GDP的比重距離預期目標還有一定距離⑤，不過從總體來看也保持了較快的增長速度，見表4。

3.政府財政對義務教育的負擔情況

從教育經費的收入來看，目前我國教育事業的資金來源主要有：國家財政性撥款、社會團體和公民個人⑥、社會捐贈、事業收入和其他收入等五大項，其中義務教育體系內教育資金的主要來源是國家財政撥款。以2008年為例，全國義務教育階段的國家財政性撥款占全部教育經費來源的91.37%，其次是事業收入占5.99%，其他收入占1.49%，而民辦學校投入和個人捐贈部分僅占了0.35%和0.79%。在國家財政性撥款中具體又分成四個部分：中央預算內教育經費占93.73%，各地地方政府征收用于教育的稅費占5.83%，企業辦學中的企業撥款占0.38%，校辦產業和社會服務收入用于教育的經費占0.06%，顯然2008年全國義務教育99.5%以上的財政性撥款為國家預算內經費和各級政府用于教育的經費，見表5。

表5 政府財政對義務教育的負擔

注：*即國家財政對義務教育的負擔部分；**指國家財政性教育經費中預算內經費中用于義務教育部分除以義務教育的總支出；***為國家財政性教育經費中各級政府征收的稅款中用于義務教育的部分除以義務教育的總支出。

（二）政府對農村職業教育的財政負擔力度

1.對未來相關數據的估算

對于未來農村職業教育發展資金的需求，本文是按照固定資金需求和流動資金需求兩部分分別估算的，其中固定資金需求主要是農村職業教育的基礎設施建設投資。由于基礎建設部分投資是按照普通中專基礎建設投資的生均標準，因此首先估算出未來農村需要接受職業教育的人群數量⑦，按照每年需要接受農村職業教育的人數乘以普通中專基礎建設投資的生均標準⑧ 即可得到。因為這兩部分呈現明顯的一增一減趨勢，依據的標準是2004~2008年固定資金的平均增長速度18.53%和流動資金的平均增長速度5.6%。對于未來全國教育總支出的估算，本文依據的是2004~2008年教育支出的平均增長速度16%，對于未來國家財政收入和國家財政支出，本文沒有直接按照其平均增長速度進行估算⑨，考慮到財政收入和財政支出與GDP的密切關系，本文首先估算出未來GDP的數值⑩，然后按照2004~2009年間國家財政收入占GDP比重的平均增長速度，估算出未來財政收入占GDP的比重，從而得到未來財政收入的估算值，對于財政支出的情況也采取同樣的處理方法。未來財政性教育支出的估算是依據2004~2009年財政性教育支出的平均增速20.8%。按照這一標準估算的結果，未來財政收支基本保持平衡，財政支出稍高于財政收入，未來財政性教育支出占教育總支出的比重逐年上升，未來財政性教育支出占國家財政支出的比重在2012年達到15%，到2014年接近16%，未來財政性教育支出占GDP的比重在2012年將達到4%，滿足教育改革發展規劃綱要的要求。

2.政府財政對農村職業教育的負擔能力估算

如果將農村職業教育納入義務教育體系，其資金支持也應比照現有義務教育體系內的比例來考慮，應該以各級政府財政為主，其他渠道的資金為輔。同樣以義務教育階段的財政支持比重為標準估算農村職業教育的財政負擔程度。由于近年來政府加大了對義務教育的投入力度，因此自2005年以來國家財政對義務教育的負擔比重呈現明顯增大的趨勢。而農村職業教育納入義務教育體系，不可能立刻就和現有的九年一貫制義務教育的比例一樣高，而應該是一個循序漸進的過程。

因此，本文假設從2010年將農村職業教育納入義務教育范疇，假定政府對農村職業教育的財政負擔能力5年內（到2014年）達到現有義務教育的負擔比例，假設2010年的財政負擔比例按照2005年

對義務教育的負擔比例為標準，并假定這個比例每年以2005~2008年國家財政對義務教育負擔比例的平均增長率3.2%的速度增長，到2014年基本可以接近目前財政對義務教育的負擔比例，預計為90.28%。同時假定國家財政對九年一貫制義務教育的負擔比例仍然保持增長，但增長幅度較小，到2014年達到99%的財政負擔力度 ，按照這樣的標準，國家財政對義務教育的負擔占全部義務教育支出的比例增長保持在0.13%即可達到要求。假定國家財政對高等教育的投入保持在2004~2008年的平均增長水平。假定國家財政對其他方面的投入（包括中等職業學校、高中、特殊教育、幼兒園、教育行政單位、教育事業單位和其他與教育相關的方面）均按照2005~2008年的平均增長速度計算。

根據這樣的假設，隨著我國財政收支占GDP比重的增加，教育支出占財政支出比重的增加，國家財政對農村職業教育納入義務教育范疇還是具備一定能力的，只是在初期階段資金相對較為緊張。如表6所示，根據前面的假設，我們估算的農村職業教育的財政投入在第一年也就是2010年資金相對困難，超出了當年的財政支付能力。但是在其他教育類中包含了中等職業學校，而中等職業學校中包含了農村職業學校，由于缺乏相關數據無法將其排除在外，因此這部分屬于重復計算。而且如果一旦將農村職業教育納入義務教育范疇，中等職業學校的財政比重會更加減少。另外，本文在考慮財政的可行性研究時，對農村職業教育的標準設定得相對較高，因此考慮到這些因素，第一年的財政投入也是基本可以滿足要求的，而第二年財政的支付能力就可以完全滿足要求了，估算的幾類教育占財政性教育支出的比例是98.25%，尚不足100%，說明財政性教育支出還有未被充分利用的地方，而以后的年份加大了財政性教育支出的比例，說明財政的負擔能力越來越強。從以上分析可以看出，將農村職業教育納入義務教育范疇，不僅是經濟社會發展的必要條件，同時從財政上也是基本可行的。

參考文獻

[1]于偉，張力躍，李伯玲.我國農村教育發展的困境與對策[J].東北師大學報，2006（4）：116-122.

[2]樂傳永.發達國家職業教育發展趨勢及其啟示[J].中國成人教育，2001（7）：56-57.

Analysis on the Feasibility of Integrating Rural Vocational Education into Compulsory Education System

LIN Ni-shang

(Department of Humanities and Social Science, Tianjin Agricultural College, Tianjin 300384, China)

AbstractAt present, rural vocational education in China faces with some problems in the aspects of popularization degree, training contents, school-running conditions, teaching staff, etc. and the fundamental reason lies in the lack of sufficient funds. Therefore, it is necessary to re-orientate the rural vocational education, integrate it into the compulsory education system, and help it get support from national and local financial department. The data forecasting showed that the approach is feasible in finance.

Key wordsrural vocational education; compulsory education system; feasibility