職業教育中央政策和地方立法的提煉與《職業教育法》的修訂

摘 要 在《職業教育法》修訂之際，應對職業教育中央政策和地方立法進行認真梳理和提煉。借鑒中央政策和地方立法的成熟規定，《職業教育法》（修訂草案）應當采用七章的體例結構，明確規定政府統籌扶持制度、工學結合的人才培養模式和基本教學制度，明確規定城市教育費附加用于職業教育的比例、企業提取職工教育培訓經費的比例和職業院校生均經費標準。

關鍵詞 職業教育法；修訂；中央政策；地方立法

中圖分類號 G719.22 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）10-0055-05

《職業教育法》實施以來，我國國家層面已經出臺了數十個有關職業教育的政策文件，27個省、自治區、直轄市以及部分較大市和自治州、自治縣也結合各地實際頒布實施了地方性法規或規章。這些中央政策和地方立法彌補了《職業教育法》的不足，有力地推動了職業教育的發展。在《職業教育法》的修訂過程中，曾有專家、學者提出要對中央政策和地方立法進行梳理，教育部也曾形成了法律修訂參考文獻匯編，其中包括“地方立法建議篇”，并表示將組織專家對職業教育的地方立法體例、內容和技術等進行認真研究，對其中具有普遍適用性、行之有效和成熟的條款、制度、措施加以吸收[1][2]。但時至今日，此方面的研究成果仍十分薄弱。現不揣淺陋，對中央政策和地方立法文本進行嘗試性梳理，并提煉出部分較為成熟的政策和法律規定，以為《職業教育法》的修訂提供借鑒。

一、《職業教育法》的體例機構

現行《職業教育法》的體例結構為：第一章總則、第二章職業教育體系、第三章職業教育的實施、第四章職業教育的保障條件、第五章附則。這樣的體例較為簡單，無法適應健全《職業教育法》內容的需要。從地方立法來看，云南、河南、北京、江蘇、甘肅、天津等地的地方法規、規章或自治條例采用了條文式、沒有分章的更為簡單的體例結構，不足為鑒。內蒙古、山西、遼寧、河北、山東等地方立法采用了分章的體例結構，除“法律責任”一章外，其他章與《職業教育法》完全相同。盡管“法律責任”一章的內容僅僅是對《教育法》內容的復制，但這些地區設立“法律責任”專章的做法還是值得借鑒。湖南、重慶、上海的《職業教育條例》和寧波的《中等職業教育條例》采用了分章的體例結構，并在《職業教育法》的基礎上，增加了部分章，如《湖南省職業教育條例》增加了第四章教育教學，第五章教師，第七章畢業、結業與就業，《寧波市中等職業教育條例》增加了第四章教學和設施，第五章校長和教師，第六章招生、考核和就業，這些做法值得借鑒。而與《職業教育法》處于類似法律地位的我國現行《高等教育法》的體例結構包括第一章總則，第二章高等教育基本制度，第三章高等學校的設立，第四章高等學校的組織和活動，第五章高等學校教師和其他教育工作者，第六章高等學校的學生，第七章高等教育投入和條件保障，第八章附則。綜合現行《職業教育法》體例結構的缺點以及部分地方立法和《高等教育法》體例結構的特點，基于《職業教育法》修訂的需要，筆者認為，《職業教育法》（修訂草案）應采用如下體例結構：第一章總則（包括職業教育法的立法宗旨、立法依據，職業教育的辦學地位、辦學定位、辦學方針、辦學體制、管理體制等），第二章職業教育的基本制度（包括職業教育體系、職業教育與普通教育溝通協調制度、職業教育學制、招生制度、職業資格證書和就業準入制度等），第三章職業教育與教學（包括職業教育的辦學模式、人才培養模式、基本教學制度、辦學自主權、管理方式等），第四章職業教育工作者與受教育者（包括教師或培訓者的任職資格、職稱評定辦法、雙師結構教學團隊的要求、兼職教師管理辦法、受教育者的權利義務等），第五章職業教育投入及條件保障（包括經費投入、落實、管理機制，相關設施設備完善要求等），第六章法律責任（明確相關違法行為的具體責任），最后是附則（包括法律適用問題以及實施時間等）。基于學校法的制定已被納入《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中，基于有關職業培訓機構設立的地方立法較少（據筆者考察，目前只有湖南、南京、上海、大連等少數地方有關于職業培訓機構設立的專門法律規定），且規定不統一，又因職業教育機構的設立與變動內容較為繁雜，宜另由單行法規定，因此在《職業教育法》的修訂中不宜專門設立職業院校與職業培訓機構一章。

二、政府的統籌扶持制度

2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）要求，在國務院領導下，建立職業教育工作部際聯席會議制度，研究解決職業教育工作中的重大問題。2004年《國務院關于同意建立職業教育工作部際聯席會議制度的批復》（國函[2004]41號）同意建立由教育部牽頭的職業教育工作部際聯席會議制度，聯席會議統籌協調全國職業教育工作，及時研究解決職業教育工作中的有關問題。2004年《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成[2004]12號）提出，縣級以上地方人民政府也要建立相應的職業教育部門聯席會議制度，形成有關部門分工協作、齊抓共管的工作機制。2008年通過的《寧波市職業教育校企合作促進條例》第六條也規定，市和縣（市）、區人民政府應當建立職業教育聯席會議制度，統籌協調本地區校企合作的規劃、資源配置、經費保障、督導評估等工作。對于職業教育工作聯席會議制度，學術界多有詬病，認為這種聯席會議沒有實際決策權力，沒有具體執行或工作機構，而且成員單位的組成也存在一些問題（比如，中央層面的職業教育工作部際聯席會議由教育部、發展改革委、財政部、人事部、勞動保障部、農業部、扶貧辦組成，卻沒有稅務部門），導致其在實踐中并沒有真正地起到統籌協調職業教育工作的作用，校企合作工作還沒有真正得到稅務、財政等部門的應有重視[3]。雖然職業教育工作聯席會議制度沒有起到應有的綜合協調作用，但建立這種制度的宗旨是值得肯定的。職業教育是一種跨界的教育，既跨越教育與行業、企業，又跨越教育行政部門與人力資源、財政、稅收等其他政府有關部門，需要有一個權威的綜合協調機構。因此，借鑒職業教育工作聯席會議制度安排和實施的經驗教訓，在制定校企合作法律制度時，應明確規定縣級以上人民政府應當建立由教育、財政、稅務、人力資源、科技、行業等部門聯合組成的職業教育統籌協調具體工作或執行機構（最好隸屬于政府綜合部門），研究、制定并推行校企合作的有關政策和法律措施。

2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）要求，對支付實習學生報酬的企業，給予相應稅收優惠。2006年《財政部、國家稅務總局關于企業支付學生實習報酬有關所得稅政策問題的通知》（財稅[2006]107號）和2007年《關于印發〈企業支付實習生報酬稅前扣除管理辦法〉的通知》（國稅發[2007]42號）規定，合作企業支付給學生實習期間的報酬，準予在計算繳納企業所得稅稅前扣除。2009年的《甘肅省職業教育發展條例》第十九條也規定，對支付實習學生報酬的企業，給予相應稅收優惠。合作企業享受稅前扣除實習生報酬的稅收優惠措施，體現了國家發展職業教育、對合作企業激勵的意志，雖然由于這項措施在實施環節設置了不便操作、不甚合理的限制性條件，如要求企業或學校必須為每個實習生獨立開設銀行賬戶，企業支付給實習生的貨幣性報酬必須以轉賬方式支付，記賬憑證應附有支付意外傷害保險費的繳付憑證等，使其在實踐中沒有得到真正落實[4]，但不能以此否定該項措施本身的正當性。建議在制定校企合作法律制度時，對該項措施予以明確規定，同時對這項措施的實施條件和程序加以完善，使其能夠真正落到實處。

三、職業院校的人才培養模式和基本教學制度

2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求，大力推行工學結合、校企合作的培養模式。改革以學校和課堂為中心的傳統人才培養模式。中等職業學校在校學生最后一年要到企業等用人單位頂崗實習，高等職業院校學生實習實訓時間不少于半年。2008年《教育部關于進一步深化中等職業教育教學改革的若干意見》、2009年《教育部關于加快高等職業教育改革促進高等職業院校畢業生就業的通知》（教高[2009]3號）等文件進一步強調了學生頂崗實習的重要意義。

綜合各地的地方法規或規章，除具有上述內容外，還作出了其他規定。如1999年通過的《云南省職業教育條例》第十三條規定，企業、事業組織應當接納相關職業學校的學生進行實驗、實習；對參加實驗、實習的學生應當提供符合國家規定的勞動安全衛生條件和必要的勞動防護用品；不得安排學生從事過重、有毒、有害的勞動或者危險作業。1999年《江蘇省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第三十八條規定，安排未成年學生實習的，應當在工種、勞動時間、勞動強度和保護措施等方面參照國家對未成年職工保護的有關規定執行。2000年《山東省職業教育條例》第二十四條規定，企業、事業組織應當對實習學生提供技術指導；對于頂崗實習的學生，應當給予適當的勞動報酬。2008年通過的《寧波市職業教育校企合作促進條例》第八條規定，職業院校應當加強對實習學生的職業道德教育和安全教育，為實習學生統一辦理意外傷害保險，并指派指導教師。實習學生和實踐教師應當遵守企業規章制度和勞動紀律，保守企業商業秘密。第十條規定，禁止企業安排實習學生從事不符合實習特征或者與實習內容不一致的勞動生產。2009年《甘肅省職業教育發展條例》第十九條規定，對支付實習學生報酬的企業，給予相應稅收優惠。

綜合上述政策和法律規定，對于工學結合的人才培養模式，政策制定者和立法者的總的要求是：第一，中等職業學校學生最后一年要到企業等用人單位頂崗實習，高等職業學校學生實習時間不少于半年。第二，企業、事業組織應當接納相關職業學校的學生進行實驗、實習。對參加實驗、實習的學生應當提供實訓場地、設備設施和技術指導，應當做好實習前的安全培訓工作，應當提供符合國家規定的勞動安全衛生條件和必要的勞動防護用品，應當做好實習期間的學生管理工作。安排未成年學生的實習，應當在工種、勞動時間、勞動強度和保護措施等方面參照國家對未成年職工保護的有關規定執行。不得安排學生從事過重、有毒、有害、超時的勞動或者危險作業。禁止安排實習學生從事不符合實習特征或與實習內容不一致的勞動生產。對于頂崗實習的，應當給予適當的勞動報酬。第三，職業學校應當加強對實習學生的職業道德教育和安全教育，應當配合接受學生實習的單位，做好學生實習期間的管理工作。第四，實習學生應當遵守企業規章制度和勞動紀律，保守企業商業秘密。建議《職業教育法》（修訂草案）對上述規定予以吸納。

推行工學結合的人才培養模式，需要相應的基本教學制度予以保障。為此，2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出，要實行靈活的學制和學習方式，推行學分制等彈性學習制度，為學生半工半讀、工學交替、分階段完成學業等創造條件。2004年《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成[2004]12號）進一步指出，積極推行選修制或學分制，逐步建立彈性學習制度。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求，加快建立彈性學習制度，逐步推行學分制和選修制。2005年《教育部關于加快發展中等職業教育的意見》和2008年《教育部關于進一步深化中等職業教育教學改革的若干意見》等政策文件對建立彈性學習制度、繼續推動以學分制為核心的教學制度改革作了進一步強調。

1999年《貴陽市職業教育規定》第九條與2004年《民和回族土族自治縣發展職業教育條例》第九條皆規定，職業學校允許學生分階段完成學業。2003年《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第十二條規定，職業學校應當實行靈活的學制和學習方式，推行學分制等彈性學習制度。2007年《重慶市職業教育條例》第三十六條規定，職業學校可以實行彈性學制和學分制；第三十七條規定，職業學校按照有關規定，實行學生學分互認；中等職業學校和普通高中學生可以按照有關規定相互轉學。2007年《天津市職業教育條例》第十四條還規定，職業學校應當建立職業學校之間、相近專業之間、學歷教育與非學歷教育之間學分互認的機制和辦法，允許學生跨專業、跨學校選擇課程。2009年《甘肅省職業教育發展條例》第十五條規定，職業學校可以實行彈性學制，推行學分制和選修制，允許學生跨專業選修課程，提前或者延后完成學業。

上述政策和法律規定揭示了工學結合基本教學制度的如下基本內容：職業院校應當逐步建立并實行彈性學習制度，推行學分制度和選修課程制度，允許學生工學交替，允許學生跨專業、跨學校選擇課程，允許學生提前或延后完成學業[5]。建議《職業教育法》（修訂草案）對上述內容予以規定。

四、經費保障制度

（一）關于城市教育費附加

2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求，城市教育費附加安排用于職業教育的比例不低于15％，已經普及九年義務教育的地區不低于20％。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求，從2006年起，城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20％，已經普及九年義務教育的地區不低于30％。

從法律規定來看，2002年以前的規定一般較低，1997年《山西省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十六條規定的是不低于15%。1997年《河南省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第十四條、1999年《貴陽市職業教育規定》第十七條和《河北省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十條規定的是不低于10%。2002~2005年，各地的法律規定根據2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求，都相應提高了比例，如2003年《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十五條的規定同國務院的要求完全一致。2004年《上海市職業教育條例》第二十六條規定，用于中等職業教育的比例應當不低于22%。2005年之后，地方性法規或規章又根據2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》的要求提高了該比例。如2007年《天津市職業教育條例》第六條和2009年《甘肅省職業教育發展條例》第二十六條規定的皆是不低于30%。從政策與法律的關系以及國務院的意志看，《職業教育法》的修訂應堅持：城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20％，已經普及九年義務教育的地區不低于30％。

（二）關于企業提取職工教育培訓經費

2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》、《教育部、國家經濟貿易委員會、勞動和社會保障部關于進一步發揮行業、企業在職業教育和培訓中作用的意見》（教職成[2002]15號），以及2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》，皆要求一般企業按照職工工資總額的1.5％足額提取教育培訓經費，從業人員技術素質要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業可按2.5％提取，列入成本開支。綜合1997~2009年間北京、河北、貴陽、內蒙古、寧波、上海、天津、甘肅等各時期各地的法律規定，與當時中央政策的規定總體上是一致的。按照2002年以后頒布的政策和法律規定，就全國范圍來講，關于企業提取職工教育培訓經費，政策制定者和立法者的意志是明確、一致和成熟的，即一般企業按照職工工資總額的1.5％足額提取教育培訓經費，從業人員技術素質要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業可按2.5％提取，列入成本開支。建議《職業教育法》（修訂草案）把上述內容納入進來。

（三）關于生均經費標準

2006年《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃 加快高等職業教育改革與發展的意見》要求，到“十一五”期末，保證示范院校的生均預算內撥款標準達到本地區同等類型普通本科院校的生均預算內經費標準。在此之前，1997年《河南省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第十二條、《山西省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十五條、1999年《河北省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第十九條、《江蘇省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十條、《云南省職業教育條例》第二十三條、2003年《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十二條，皆規定職業學校學生人數平均經費標準應當高于同級普通學校。如1999年江蘇省《實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》第二十條規定，職業學校學生的人均教育經費，應當高于同級普通學校。基于目前政策制定者和立法者的意志，結合國外職業教育法的相關規定和我國大部分學者的認識[6]，建議《職業教育法》（修訂草案）作出如下明確規定：省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準；國務院有關部門應當會同國務院財政部門制定本部門職業學校學生人數平均經費標準。職業學校學生人數平均經費標準，應當高于同級普通學校。

參考文獻

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[4]鄭治偉.從法律視點看校企合作[J].教育理論與實踐，2009（29）:80-81.

[5]趙學昌.工學結合教學制度的宏觀探究[J].教育探索，2010（2）:76-77.

[6]王夢云.現階段職業教育的法律思考[J].山西大學學報：哲學社會科學版，2007（6）:102-105.

Review of National Policies and Local Laws about Vocational Education and the Amendment of “Vocational Education Law”

ZHAO Xue-chang

(Tianjin Vocational University, Tianjin 300410, China)

AbstractIn the process of amending “Vocational Education Law”, we should carefully study on the national policies and local legislations on vocational education. Referring to the mature stipulations of the national policies and local legislations, the “Vocational Education Law” (revised draft) should adopt the structure of seven chapters; should clearly define the overall coordinating body of vocational education, the combination of working-learning talent cultivation model and the basic teaching system, the standard of student funding of vocational schools, and so on.

Key wordsVocational Education Law; amendment; national policies; local legislations