中等職業教育資助體系的生成邏輯

丁留寶

摘 要 在大力發展職業教育的語境中，政府極力強化的重點是擴大招生規模，而忽視中職教育的內涵建設，這不僅導致其吸引力日趨下降，而且導致學生的主體結構發生變化。為適應這一變化，政府著力構建系統的學生資助體系以增強職業教育對學生的吸引力，成為職業教育發展的重要推動力。

關鍵詞 中等職業教育；資助體系；江西省

中圖分類號 G719.22；G526.7 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）10-0049-06

中等職業教育是我國國民教育體系的重要組成部分，其承擔著培養社會主義勞動者的重要任務。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立與完善，統招統分政策的逐步退出，以及中國傳統價值觀念的影響，在20世紀末及21世紀初的幾年里，我國中職教育規模逐漸下滑。后來，政府采取以資助體系建設為核心的多項政策，旨在促進職業教育發展。關于盜助問題，學術界已進行了比較細致的探討①，但其內容主要側重于對資助政策實施狀況及成效的討論，缺乏對這一政策歷史成因的追溯與解讀。因此，有必要進一步梳理中職教育資助體系的構建過程?；谏鲜鲞壿嫞P者以江西省為例，從歷史的角度來分析和討論中職教育資助體系的構建歷程及其成因，以期為此論題的拓展研究提供思路。

一

進入新世紀后，江西省中等職業教育實現了快速發展，特別是在校生數量有了明顯上升。

如表1所示，進入新世紀后，中等職業教育在校生數呈現上升態勢，從2001年的255108人上升至2008年的576356人，增長了1.3倍。這說明江西省中職教育確實取得了不錯的發展成績。但必須指出的是，僅以上述數據來涵蓋職業教育發展的全部內容顯然是不全面的。要實現職業教育的發展，不僅要保證學生人數的增長，同時在校生質量也要實現相應的提升。為了說明這一問題，有必要對中職教育各項建設情況予以進一步梳理。

（一）財政支持

資金支持是促進中等職業教育發展的基本前提，因此加強資金投入力度是省政府扶持中等職業教育發展的重要策略。中等職業教育的投入占省財政全部教育經費支出的比例是多少？下面以2007年為例進行分析。

表2 2007年江西省中等職業學校、高中收入狀況（單位：千元）

資料來源：江西省教育廳.江西省教育經費統計年鑒2007[J].南昌：江西高校出版社，2009：4.

2007年，江西省教育與財政支出為1738076萬元[1]，而用于中等職業教育的經費為83463萬元，占全部教育經費支出的4.3%，生均經費為1200元；與此相對應的是，政府對普通高中的財政支出為170025萬元，占全部教育投資的9.8%，生均經費為2000元。這說明政府在對普高與中職教育的投入中，更傾向于普通高中，這雖然有歷年教育投入結構的束縛，但一定程度上說明，在潛意識中，政府認為學歷教育比技能教育更為重要。需要強調的是，由于職業教育更強調動手能力，據估算其培養成本是普通教育的4倍左右；但在現實層面，政府對普通教育的投入卻是職業教育的2倍，這更凸顯出職業教育投入的不足，導致中等職業學校在人才培養方面始終力不從心，教學質量難以提高，難以保證招收的學生能夠安心學習，并獲得社會及家長的認可。

（二）師資配置

教師隊伍是學校發展的重要資源。師資數量多寡以及水平的高低直接關系到教育質量的提升。在政府大力發展職業教育的政策背景下，中職學校的師資有何變化？為了便于比較，以普通中等專業學校為緯，以近十年的發展為經，來考察中等職業學校師資的發展狀況。

從表3的統計數據發現，中等職業學校的教師素質有了一定提升，但教師數量卻出現了相反的趨勢——逐漸萎縮，從2000年的7213人下降至2009年的5975人，減少了17.2%。在學生數量不斷增長的同時，教師數量下降必定會增加教師的負擔，雖然這種負擔因外聘教師而有所緩解，但無法改變教師負擔過重的現實，而超負荷的工作狀態難以保證教師全身心地投入教育，導致教學質量不斷下滑。

表3 2000和2009年江西省中等專業學校教師職稱比例統計

資料來源：本書編委會.江西省教育事業統計年鑒2000[J].南昌：江西高校出版社，2004：226；中共江西省委教育工委，江西省教育廳.江西省教育事業統計年鑒2009[J].南昌：江西高校出版社，2010：639.

（三）基礎設施建設

學校的基礎設施是保障學校進行各類教育教學活動的物質平臺，是培養優質畢業生的重要物質基礎和保障。那么，在大力發展職業教育的政策指導下，政府財政對于中等職業教育的基礎設施建設作出了哪些努力呢？由于資料有限，筆者無法提供歷年來包括校舍、場地，以及儀器等方面建設的基本數據，因此只能進行橫向比較。以2009年中等職業學校與普通高中的校內資產進行比對，以此來突顯政府在資助力度上的傾向。

表4 2009年江西省中等教育人均固定資產情況統計

資料來源：中共江西省委教育工委，江西省教育廳.江西省教育事業統計年鑒2009[J].南昌：江西高校出版社，2010：504，676.

表4數據顯示，普通高中的基礎設施建設明顯優于中等職業學校，如運動場地、圖書資料、數字資源、固定資產總值等，都大大超過中等職業學校。這從側面證明了中職教育的基礎設施建設嚴重不足。

上述分析發現，進入新世紀以來，雖然政府在不斷強化職業教育的重要性，但這種強調在現實層面存在比較嚴重的片面性，即不斷強化招生規模的增量追求，卻在關涉人才培養質量方面的資金投入、師資建設以及基礎設施建設方面缺乏強有力的政策支持。其結果是使中等職業教育發展化為單向度的學生數量增減，而招生數量持續增長雖能表征職業教育發展的成績，但其同時也遮蔽了中職教育發展中面臨的多重矛盾與困境，進而給職業教育發展帶來隱患②。

二

通過分析發現，在大力發展職業教育的語境中，政府并沒有花費太多力氣來解決學校的內涵建設問題。從邏輯上而言，缺乏內涵建設必然導致吸引力下降，這又會進一步影響中職教育的招生規模。但事實上，如上所述，中職教育在數量上卻獲得了比較強勁的發展，究其原因主要是政府近些年來把其工作重心放在招生上，而這與政府的政策導向及其行動邏輯的理論基礎有很強的相關性。

（一）以擴大招生為發展路徑的現實解讀

進入20世紀90年代后，隨著社會主義市場經濟體制的確立與發展，中職教育統招統分的優惠政策不斷弱化并最終退出歷史舞臺，使中等職業教育的發展出現了急遽下滑。為此，中央出臺了一系列旨在加強中等職業教育的方針政策，這包括1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、2002年國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》、2004年國務院七部委《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》、2005年國務院《關于大力發展職業教育的決定》等。上述政策出臺后，雖然每個階段所提出的政策有差別，但在大力發展職業教育中，有一個中心環節始終常抓不懈，即擴大招生規模，如2002年提出“保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當，擴大高等職業教育的規?！?；2004年，七部委提出“中等職業教育與普通高中教育的比例保持大體相當”；2005年，國務院提出“培養……數以千萬計的高技能專門人才”。因此，從國家教育發展的規劃來看，擴大招生規模一直是政府衡量職業教育發展的重要標準與不斷追求的目標。雖然政府也強調要“努力提高職業院校的辦學水平和質量”[2]，但質量提升并非一朝一夕能實現的，而且質量標準具有較強的彈性，不具有明確、客觀的量化標準。而擴大招生規模不僅是中央政策強調的重點，且有較強的量化標準，從政策實踐操作上而言其也是簡單易行的。而這種剛性目標的提出必定會對地方政府的行動邏輯產生直接影響。

1998年，江西省政府在《江西省人民政府關于加快職業教育改革與發展的決定》中，提出了兩個目標：一是2000年前的奮斗目標：采取多種形式大力發展職業教育，初步建立初等、中等、高等職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系。并強調重點發展中等職業教育，逐步做到50%~70%的初中畢業生進入中等職業學?；蚵殬I培訓機構。到2000年，江西省各類中等職業學校年招生人數和在校生數占整個高中階段的比例要分別達到60%，普及高中階段教育的城市可達到70%。二是2010年職業教育發展的遠景目標：建立比較完善的職業教育體系，使從業者均能受到從業崗位需要的良好職業技術訓練，使中專、職高和技校的在校生達到62萬人，80%以上的從業人員上崗前接受職業學校教育或職業培訓。這些目標的確立，為江西省職業教育確立了發展基調與路徑。在之后的時間里，江西省政府始終把擴大招生作為一個重要工作甚至必須完成的任務予以不斷強化。如：

（1）2001年于玉梅副廳長在全省職業教育與成人教育工作會上指出：“發展仍然是2003年職成教工作的重點……各地要采取有力措施，保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當、協調發展，努力擴大中職招生規模，確保在2002年招生數的基礎上增長20%?！?/p>

（2）2004年職業教育工作會上，于玉梅強調，要繼續以發展中等職業教育為重點，努力擴大事業規模。力爭中等職業學校招生比2003年增加3萬人，增長18%。

（3）省教育廳副巡視員萬普海在2006年全省成教工作總結會暨2007年年度工作會上的講話中提出，“2007年，全省大力發展職業教育要有所突破，要繼續堅持以發展中等職業教育為重點，切實加大應用型、技能型人才培養力度，擴大規模，深化改革，增強活力，提高質量，全省中等職業學校完成招生30萬人的目標任務。”

（4）教育廳廳長虞國慶在2009年全省中等職業學校招生工作暨德育工作會議上指出：“今年我省中職招生30.5萬人要作為指令性計劃來完成。”

在省政府發展職業教育剛性目標的要求下，作為市、縣一級政府同樣把這一招生指標層層分解、責任到人，以確保招生工作的順利完成，這為正常的招生秩序帶來了強烈沖擊，甚至導致各地不斷上演各種“搶奪生源”的“鬧劇”。

（二）以擴大招生為發展路徑的理論解讀

在政府的強力推動下，中等職業教育基本達到了教育發展規劃中關于規模擴張的整體目標。政策是價值訴求的外在表現形式，為了弄清楚政府上述行為的內在邏輯與思路，有必要厘清隱藏在這些政策中的價值指向。

1999年擴招之后，精英教育逐漸演變成大眾教育，這種發展趨勢為越來越多的人接受高等教育提供了支持與保障。但必須清醒地認識到，即使在大眾教育普及之后，仍有大部分人無法獲得進入高等教育機構學習的機會。據資料顯示，“到2020年，高等教育的毛入學率即使達到40%，仍將有60%以上的學生需要接受中等職業教育，從而實現就業。”[3] 換言之，僅僅發展高等教育無法實現全民教育的理想追求。因此，構建一個合理而完整的教育教學體系，不僅是為社會培養所需要的人才，更是彰顯教育公平的一個重要內容。正是從這一邏輯出發，溫家寶在2005年“兩會”上指出，“中國之所以把義務教育和職業教育放在重要位置，就是要使教育成為面向平民的教育”。隨著教育產業化的發展，受教育權利不公平的問題越發突出。但必須指出的是，在一個和諧公平的社會，受教育應成為公民的一項基本權利，而發展中等職業教育正是彌補教育不公平的一個重要平臺。它能夠為在升學教育中落選的學生提供進一步教育的新路徑與可能。

因此，國家提出“面向人人”的平民化教育理念，不僅還原了教育本體的價值訴求，同時也為政府不斷強化招生規模提供了理論支撐。正是在這一邏輯的導引下，各級政府在政策的剛性驅動中強力推動招生工作，進而使招生逐漸演變成了中職教育工作的重心。

三

分析發現，由于政策導向及價值追求等因素導致各個執行主體把擴大招生規模作為各自工作的重要抓手，進而導致學生數量急劇膨脹。接下來的問題是，在學校內涵建設乏力的情況下，如何提升職業教育的吸引力以贏得學生的青睞。事實上，為解決上述困境以穩固招生規模，國家采取了加大對學生的資助體系建設來求得學生就讀的動力。但必須清楚的是，雖然加大資助力度是發展中等職業教育的重要舉措，但其不屬于九年制義務教育，那么這一政策的基礎是什么呢？

（一）資助體系構建的現實基礎：學生主體的演變

改革開放之后，國家對中等職業教育實行免費并輔之以統招統分的優惠政策，由于這些政策在降低學生投資成本的同時對于改善個人命運具有重要作用，因而吸引了大批優秀學生加入到中等職業教育中來。20世紀90年代，國家相繼取消了上述優惠政策，導致職業教育出現了停滯甚至萎縮，這不僅表現在招生人數下降上，還表現在招收學生主體結構的變化上：一方面，由于中職教育無法繼續滿足人們的預期收益，致使大部分優質學生選擇了具有更好預期的高中，其結果是中職學生的素質日趨下降；另一方面，學生的家庭背景也出現了相應變化。在教育產業化逐步確立與深化的過程中，由于市場在資源配置上的作用，導致優質教育資源趨向城市集中，從而使城鄉教育資源的差別日益凸顯，其直接后果是高等教育大部分被城市孩子所占據，農村孩子與高等教育之間的距離越來越遠。需要強調的是，國家在對中職教育發展的整體布局上也強化了這一趨勢。2002年，國務院在下發的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中就強調，發展職業教育要把農村和西部地區作為工作重點，要求在“十五”末期，中等職業學校面向農村的年招生規模要達到350萬人，面向西部地區的年招生規模要達到120萬人。而這種傾向性政策進一步強化了中職學校以農村家庭為主體的特征。據統計，2009年“中等職業教育在校生中，90%以上來自農村和城市中低收入家庭，其中貧困家庭學生約占30%”[4]。

必須指出的是，在可預見的未來，中等職業教育要繼續發展，來自農村以及貧困家庭的學生數量仍將持續增長。因此，中職生源結構的改變成為政府加大資金投入，以構建更加完善資助體系的重要現實基礎，這也是中職教育持續發展的重要推動力。

（二）資助體系構建的理論基礎：中職教育公共產品屬性的強化

隨著中職教育“平民化”理念的提出與深化，再加上預期收益相對下降所導致的中職教育私人屬性的不斷弱化，中職教育的公共產品屬性日趨增強③。而這一屬性變化的邏輯結果則為進一步強化政府在發展中職教育中的主體地位提供了理論支撐。為此，有必要來梳理各投資主體的成本分擔。

根據投資主體的不同，職業教育的成本可分為個人成本和社會成本。其中個人成本主要指家庭對于教育的投入，而社會成本則包括政府、企業以及相關社會團體或組織對職業教育的投入與資助④。在上述主體中，由于政府作為投資主體的地位不斷被強化，其理應成為教育投入的絕對主體。當然，必須承認，由于中等職業教育屬于一種技能教育，受教育者能夠通過教育增加自身的人力資本，并為后期的收益打下基礎，因而呈現出相應的私人屬性，也應承擔一定的成本。與此同時，由于職業教育的發展將會為企業提供更多、更優質的人才，這就為企業的生存與發展節省了大量培訓成本，因此，企業也有義務為大力發展職業教育提供支持。

從現實層面來看，他們是如何來分擔這一成本投入的呢？以中等專業學校為例，先從全國情況來看三者的成本分擔，如表5所示。

表5 我國中等專業學校經費來源比例發展狀況（單位：%）

資料來源：許麗平.我國中等職業教育成本分擔研究[D].上海：華東師范大學，2008：43.

從上述投入結構來看，政府作為投資主體的第一人責任人承擔了大部分培養成本，但同時也發現，這種投資比例卻在緩慢下降，由1996年的64.87%下降至2004年的53.29%；而個人作為投入主體所承擔的比例仍然較大，接近1/3，并且呈現出日趨上升的趨勢，由1996年的26.32%上升至2004年的32.44%。如果任由這一趨勢繼續發展，其后果必然會使大部分學生放棄職業教育而選擇初中畢業后就去打工，這將對職業教育發展帶來不利影響。

因此，無論從現實情況抑或是成本與收益的經濟學理論來看，加強政府投入以減少個人成本投入都是增強中職教育吸引力的一個重要策略。但必須指出的是，由于地方財政緊張⑤，地方政府不僅缺乏對職業教育的投資熱情，同時也缺乏足夠的資金以解決職業教育發展中的資金短缺問題。因此，要加強對職業教育的投入，只能由中央政府來承擔中職教育投入的增量部分。為此，2005年，國務院提出從培養模式找尋降低中職生個人教育成本分擔數額的發展思路。根據上述思路，2007年5月9日，國務院常務會議通過了《國務院關于建立健全普通本科學校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，進而構建了一個以政府為主導，以財政為主體，社會各方參與，多元化助學手段并舉的資助體系⑥。

如上所述，在發展是硬道理的思維邏輯下，大力發展中等職業教育成為近年來政府工作的一項重要內容。在這一邏輯的指導下，無論是中央政府還是地方政府，都始終把擴大招生規模作為一個必須完成的任務。在這一過程中，中等職業教育規模獲得了極大發展，但是這種發展卻具有狹隘性，除了人數增加之外，在師資力量、設備更新換代以及教學質量提升方面卻并沒有太多起色。這表明，這種由中央政府主導推動的發展并非通過學校的內涵建設去強化中職教育的吸引力，以獲得優質學生的青睞，而僅僅是從收益與成本投入的經濟學理論中去找尋可資選擇的路徑，即通過降低學生的個體成本投入以增強中職教育的吸引力。在這一理論邏輯的延展下，國家構建了一個系統的針對學生的資助體系。這種制度設計能夠大大降低學生的投入成本，因而能夠獲得那些無法跨入普高及大學校門學生的認可與選擇。必須承認，這種發展路徑有很大的局限性，甚至也難以改變人們對中職教育的偏見，但在促進教育公平上仍然能發揮重要作用，能夠使大部分上不起學的學生進一步接受教育。

參考文獻

[1]江西省統計局，國家統計局江西調查總隊.江西統計年鑒2010[J].北京：中國統計出版社，2011.

[2]國務院關于大力發展職業教育的決定[Z].2005.

[3]省教育廳2005年第六次新聞發布會新聞發布稿[Z].2005.

[4]搶抓機遇，真抓實干，加快發展中等職業教育——周濟部長在貫徹落實中等職業教育國家助學政策座談會上的講話[N].中國教育報，2007-07-09.

On the Generation Logicality of Financial Support System for Secondary Vocational Education

——The Case of Jiangxi Province

DING Liu-bao

(Department of Social Science, Jiangxi Normal University of Technology, Nanchang Jiangxi 330013, China)

AbstractUnder the context of vigorously developing vocational education, the key focus of the government is enlarging the enrollment scale rather than the connotation construction of secondary vocational education, which result in the decreasing of its attractiveness and the changing of the main structure of students. In order to adapt to the changing, the government has made efforts to build systematic financial support system for secondary vocational education with the aim of enhancing its attractiveness to students, which became important impetus for the development of vocational education.

Key wordssecondary vocational education; financial support system; Jiangxi province