鐵路動起來

若兮

厘清政商關(guān)系，借鑒國際經(jīng)驗，鐵路改革方能重新動起來。

最近一年里，鐵道部一直站在風(fēng)口浪尖，先是高鐵大躍進(jìn)出現(xiàn)的質(zhì)量問題與貪腐黑洞，后是巨額的負(fù)債讓多個地方項目處于半停半開的狀態(tài)。

5月18日，鐵道部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》（下稱《實施意見》）。《實施意見》指出，投資鐵路向民間資本完全敞開大門。鐵道部要求，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設(shè)置附加條件。

此外，《實施意見》還鼓勵民間資本投資參與建設(shè)鐵路干線、客運專線、城際鐵路、煤運通道和地方鐵路、鐵路支線、專用鐵路、企業(yè)專用線、鐵路輪渡及其場站設(shè)施等項目。距離2005年非公36條之后，民營資本與鐵路、航空的蜜月期已經(jīng)7年之久。這一次，鐵道部再度發(fā)出向民營資本開放的強(qiáng)烈信號，向民營資本招手歡迎，意圖何在，阻力何在，成效如何，成為焦點。

缺錢，動力足

《新京報》評論稱：“鐵路現(xiàn)在積極的、主動的向民營資本開放，主要原因只在于鐵路目前背負(fù)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，自身已經(jīng)無法化解身上的巨額債務(wù)，只得向民營資本開放。”如果看看鐵道部的財務(wù)數(shù)據(jù)，意圖便一目了然。《鐵道部2012年一季度匯總財務(wù)報表審計報告》顯示，鐵道部總資產(chǎn)為40084.14億元，總負(fù)債為24298.36億元，2012年一季度虧損69.79億元，負(fù)債率達(dá)60.62%。2010年末的負(fù)債率為57.44%，2011年之后的四個季度里，負(fù)債率逐漸攀升，一到四季度的負(fù)債率依次為58.24%、58.5%、59.6%、60.62%。

如果將觀察的年限拉長，數(shù)據(jù)的糟糕程度則更加觸目驚心。從2006年到2012年一季度，鐵道部的凈資產(chǎn)從8623億元增至15786億元，增長1.8倍，而同期的負(fù)債則從6401億元增加到24298億元，增加了3.8倍。

高鐵大躍進(jìn)更恰當(dāng)?shù)恼f法似乎是債務(wù)大躍進(jìn)。每一次經(jīng)濟(jì)刺激政策的出臺，以鐵路為頭號種子選手的“鐵公基”總是沖上前線，做基礎(chǔ)設(shè)施投資擴(kuò)張的自覺執(zhí)行者。在債務(wù)年復(fù)合增長率超過40%的情況下，鐵道部治下高投資、低回報的壟斷鐵路運營模式遭致各方指責(zé)。這次與其說是鐵道部向民營資本發(fā)出開放信號，不如說是求救信號。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心專家黃志龍認(rèn)為，此次改革政府部門有兩方面的考慮：一是短期的，鐵道部的債務(wù)大概是2.43萬億元，資金非常緊張，加上今年的貨幣政策還是偏緊，所以短期內(nèi)的資金壓力非常大；二是長期的，將來鐵路行業(yè)改革很有可能就是借鑒航空運輸業(yè)的改革經(jīng)驗，就是運輸公司和鐵路的線路，按區(qū)域劃分為幾家不同的營運企業(yè)，這樣才能形成市場化的競爭格局。所以，在這個時候，吸引民間資本加入鐵路運輸或鐵路線路的建設(shè)，有利于市場化競爭格局的形成。

借解決債務(wù)之機(jī)，探索民營資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的發(fā)展路徑，亦可為其后的航空及船舶等壟斷行業(yè)提供借鑒樣本。

阻力，由來已久

資本的本性是逐利。回報時間長，回報率低，且在特定時期擁有特定屬性，一定程度上與民營資本的逐利本性不相匹配。

“目前溫州的民間資本也比較緊張，并沒有多少企業(yè)會選擇投資鐵路。”溫州市中小企業(yè)促進(jìn)會會長周德文解釋，“政策、資金緊張程度、回報，是民間資本考慮投資鐵路的三個主要因素，其中回報是最重要的。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅認(rèn)為，高鐵運營都在虧損，賠錢的領(lǐng)域民間資本根本不愿意進(jìn)入。

事實上，民資進(jìn)入鐵路后，曾出現(xiàn)過多次出錢修建，最后黯然離場的結(jié)局。2005年2月，《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》提出，由國家壟斷控制的民航、鐵路、能源等多種行業(yè)向社會資本全面開放。同年10月，《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》進(jìn)一步明確，允許非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入鐵路行業(yè)。但并沒有支持的政策出來。不過，民間資本已經(jīng)開始沸騰了。

唐山遷（安）曹（妃甸）鐵路已于2006年12月26日建成通車，該工程建設(shè)因“含有民間資本成分”而被鐵道部員稱為“鐵路投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個新范例”，然而此前，股東成員已發(fā)生了重要變化，惟一的民營企業(yè)成員——廣東珠江投資有限公司，從股東名單上消失了，這樣一來，極為罕見的民間資本參與鐵路的“新范例”就成為泡影。

2005年10月，四川德眾基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)公司以BOT方式取得了四川省彭州市境內(nèi)一條39公里長的彭白鐵路的改建權(quán)和30年經(jīng)營權(quán)，卻因為水利部門要修建水庫而被一紙公文叫停。

衢常鐵路屬九（江）景（德鎮(zhèn)）衢（州）鐵路的一段，位于浙西衢州境內(nèi)，全長約45公里，投資概算7.75億元，是鐵道部投融資體制改革的試點。上海鐵路局副局長王峰曾經(jīng)稱贊，衢常鐵路“走出了我國鐵路投融資體制改革的一大步，標(biāo)志著我國長期以來由國家壟斷的鐵路投融資市場首次向民資開。”2005年該項目啟動之初，光宇持股32.5%；不甘喪失話語權(quán)的光宇集團(tuán)力爭后，股權(quán)升至34%，贏得寶貴的“一票否決權(quán)”。但2006年8月，在出資5000多萬元后，光宇集團(tuán)決定不再追加投資，其所持股份降至18.88%，2008年6月4日光宇退出完全衢常鐵路。鐵路民營改革試點失敗。

就在鐵道部門廣受詬病、“打破鐵老大壟斷”、“引入民資”呼聲高漲的今天，也許還很少有人知道，在從廣東羅定至廣西岑溪的兩廣深處，一條僅有75.42公里的鐵路，早在2006年就吃了“民營鐵路”的第一只螃蟹，正承擔(dān)著非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入鐵路行業(yè)的試點。在這條鐵路中，國有資本所占股份僅為0.15%，剩余99.85%股份均為上市公司天津國恒鐵路控股股份有限公司擁有，是我國第一條響應(yīng)鐵道部《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》的鐵路，至今尚未開通運營。

多層次改革

這些歷史對于覬覦鐵道資源卻又止于怯步的民營企業(yè)家來說，并不陌生。他們從中看到了民營資本進(jìn)入的困境與鐵路運營困境的根結(jié)。

中國目前鐵路建設(shè)主要由國家負(fù)責(zé)，資金來源一般包括三部分。其中中央政府投資40%，鐵道部的資金占40%，其余20%由建設(shè)地區(qū)地方政府負(fù)責(zé)，實際上的建設(shè)資金則全部由鐵道部來統(tǒng)籌。趙堅說：“建一個鐵路需要上百億元甚至上千億元投資，民營企業(yè)最多也就投資幾億元到幾十億元，對整個鐵路來講可以說是杯水車薪。”而鼓勵民間資本進(jìn)入，都是粗線條的大政策，具體細(xì)化到可執(zhí)行的方案卻總是遲遲無法確定，股權(quán)配置、退出機(jī)制都沒有清楚。

此外，“鐵道部政企合一，鐵路法、各項政策法規(guī)都是鐵道部說了算。企業(yè)之間打交道，如果一方違法可以去法院起訴，但企業(yè)和鐵道部打交道，面臨的風(fēng)險是今天是允許進(jìn)入的，明天鐵道部完全可以下達(dá)新的命令改變政策。”趙堅表示，“根本上，只有實行鐵路改革，實現(xiàn)鐵道部的政企分開，鐵路建設(shè)引入民間資本才能走上正道。”

從國家層面，國家對鐵路價格控制嚴(yán)格，但是各方面的成本在不斷上升，而且鐵路要承擔(dān)很多公益性的運輸。從鐵路層面來說，鐵路現(xiàn)在是統(tǒng)一調(diào)度指揮與統(tǒng)一的清算體制，民營資本有很多的不確定性。這些都是需要系統(tǒng)化的改革方案配套出臺，才能有效地推進(jìn)民間資本進(jìn)入鐵路。

從國際經(jīng)驗來看，高鐵運營一直是個難題。根據(jù)國際鐵路聯(lián)盟的統(tǒng)計，當(dāng)前國際上僅有兩條線路已完全回收建設(shè)成本并開始盈利：日本新干線（東京—大阪）和法國TGV（巴黎—里昂）。其中，日本新干線僅兩年便收回成本。而日本在收入來源多元化方面的經(jīng)驗，確值得借鑒。數(shù)據(jù)顯示，東日本鐵路公司2010財年收入的31.7%來源于寫字樓租賃、購物中心、廣告、自營酒店、超市等非運輸業(yè)務(wù)，而并不單純依靠售票收入。