網絡化時代的公共治理與公民網絡參與

夏寶君

【摘要】本文以公共治理理念為基礎，結合公共治理在網絡化時代的轉型，指出網絡媒體在公共治理中的政治考量，主要表現在網絡媒體的公共價值目標取向、網絡媒體技術引發公共治理的數字化革命以及網絡媒體對公民政治選擇的影響力，并由此探討公共治理創新中推進公民網絡參與的路徑，提出主要的策略建議即培育成熟的網絡參與主體、建立防止網絡參與“數字鴻溝”的機制、加強公民網絡參與的法制化建設等。

【關鍵詞】公共治理；網絡參與；互聯網

公共治理及其在網絡化時代的轉型

20世紀90年代以來，治理理論成為西方學界最流行的理論之一，公共治理理論研究內容也日益豐富。全球治理委員會提出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。”①從這個定義可以看出，實現治理的基本過程需要各種公共機構、社會組織和社會成員的共同參與，公共治理體系主要包括治理的主體如政府、公共組織、非政府組織、私人團體、個人等；公共治理的對象或客體包括政治事務、社會生活的各個領域；治理的目的是進行社會公共事務管理，最終達到社會利益的調和。

公共治理理念在網絡化時代的體現。公共治理強調治理主體的多元化、治理權力的去中心化、公共服務的目標導向以及對公共利益的關注和平衡。在新媒體環境下，公共治理理念體現在政府管理中，即網絡民主與公共領域的構建、網絡輿論與公共決策的互動，以及公眾網絡參與對公民社會的推進。

過去的數字化治理是圍繞信息技術變革和信息系統變化而實現的一種治理模式，網絡化治理則是面對網絡時代和信息技術革命而提出的一種政府治理模式。網絡時代的公共治理利用互聯網先進技術將各種治理主體連接成為一個有機整體，在公共服務中進行整體性運作。互聯網作為新興的互動型媒體，打破了時間和空間的界限，為普通民眾提供了表達思想的平臺，也為他們贏得了政治生活中的話語權。網絡化治理旨在利用網絡媒體的傳播優勢和傳播影響力，通過民主體制的完善，形成自下而上的公眾參與渠道，將公眾納入政治決策過程中來，使政府能夠更好地為公眾服務。

公共治理進入網絡政治時代。從20世紀90年代開始，互聯網技術突飛猛進，迅速滲透人類社會的各個領域并發揮著越來越重要的作用。互聯網技術在政治生活中的運用形成了一個新的現象——網絡政治。

公共治理發展到網絡時代，與互聯網的關系便不可分割。公共治理在本質上就是政府運用公共權力與公共機構、社會組織以及公眾個人進行協調，處理公共事務和維護社會利益。網絡這種新興技術給人類所營造的網絡環境、政府與公眾對這種新技術的應用以及政府面臨的危機，迫使政府必須重新審視公共治理的環境，并積極應對新形勢下政府治理的創新。

網絡媒體在公共治理中的政治考量

互聯網給人們的生活帶來了巨大的變化，不僅引發了人類交往方式、組織方式、思維方式的全面變革，也給全球的政治生活帶來了深刻的影響，政治生活全面進入了網絡政治時代。

網絡媒體的公共價值目標取向。網絡具有快速聚合性，能夠服務于一定范圍的臨時目的，在短時間內匯集利益關注者并在他們之間建立合作關系。新媒體的這種特性可以為政府進行公共治理所用，政府為了實現公共目標，可以利用新媒體信息流動的結構特征分配職責和任務，其終極目標是實現最大限度的公共價值。因此，網絡媒體可以作為政府主動分配服務與任務的特別渠道，公共部門通過網絡與其他部門、組織以及個人實現合作，建立實現公共價值的交流場所。

網絡媒體技術引發公共治理的數字化革命。伴隨著網絡論壇、電子郵件、博客、微博等溝通技術的發展，互聯網為政府治理提供了更為便捷、直接的傳播溝通方式。如今，政府實行政務公開，主要采取電子政務的形式，通過政府網站發布信息，實行網絡問政等策略，同時為公眾提供行政辦事渠道，實現電子化治理。公共治理的數字化能夠強化政府資源的整合利用，同時也使政府和組織之間用以往不可能實現的方式進行合作，這些都是在新媒體環境中才能完成的任務。

網絡媒體對公民政治選擇的影響力。公民意識的覺醒和公民社會的崛起在很大程度上要歸功于新媒體傳播技術的進步，新媒體為公眾的言論自由提供了場所，使公眾的知情權、話語權得以真正和廣泛地實現。公眾從未像今天這樣積極地參與公共事務，并為公共政策獻計獻策。政府對公民參與公共事務的熱望和實際參與的可能性進行回應，就必須建立一種新的政府模式，而這種模式必然與新媒體傳播相關，只有借助新媒體的力量，政府才能建立將信息、服務聚合為一體的網絡平臺，利用網絡技術將政府、社會組織以及公眾連接到一起，并在公共服務中給予公民更多的選擇權利。

公共治理創新中推進公民網絡參與的路徑探尋

互聯網在為公共治理提供便捷的同時，也帶來了巨大挑戰。一方面互聯網使政府實現了更加公開、透明的決策過程，公民的參與熱情提高，公共決策也更加科學合理；另一方面，網絡參與性的加強也使公共治理面臨強大的挑戰，如果不能及時引導網絡輿論，不僅可能使負面輿論得勢，而且會阻礙公民網絡參與的健康發展，影響治理。

培育成熟的網絡參與主體。網絡是一個眾生喧嘩的場所，是民意生成的公共領域。網絡的言論門檻低，網民素質參差不齊，這種自由的輿論空間在保證公民參與的同時，也存在許多問題。負面情緒、不實言論通過網絡可以迅速蔓延，只有具備一定素質的公民進行網絡政治參與，才能在公共治理過程中發揮正面和有效的作用。

網絡參與主體的培育包括參與意識的培育和參與行為的培育，這在政府治理創新中發揮著越來越重要的作用。成熟的網絡參與主體必須具備理性的思想、規范的行為和積極的心態，這是推進網絡政治參與的重要切入點。只有對公民的參與行為進行正確引導和規范，政府才能在公共治理過程中獲得有效的參與支持。一方面，政府應當加強對網絡參與主體的教育和監督，通過各種有效的方式培養公民參與公共事務的習慣，向公民提供參與的機會和信息；另一方面，公民自身也應當自覺提高自己的參與意識，加強文化素質和道德修養，遵守網絡文明公約，規范自身的言行，增強責任感，不傳遞不明來源的負面信息。

政府應當關注對網絡參與主體的培育，提高網絡參與主體的素質。首先，政府要加強對網絡參與主體進行教育和監督，培養公民參與公共事務的興趣和習慣，并為他們提供參與的機會；其次，政府要通過媒體不斷宣傳公民公共參與的知識，提高公民積極參與的意識；再次，建立網絡監督隊伍，時刻警惕那些負面、不健康、影響社會穩定的信息，最大限度地減少公民接觸不良信息的機會。

同時，網絡參與主體也應當提升參與意識和文化素養，自覺遵守網絡文明，遵守網絡行為規范，對自己的網絡言行負責，不傳遞危害社會安全的信息，增強網絡識別、辨析能力，共同創造健康、積極的網絡政治氛圍。

建立防止網絡參與“數字鴻溝”的機制。目前，我國的信息化水平發展不均衡，東西部之間、城鄉之間、不同文化程度的群體之間存在著較大的差異，網絡使用狀況分布不均，經濟發達地區、中青年、文化知識水平較高的群體，網絡使用范圍廣，使用方式多樣化，反之，經濟欠發達地區、老年人、文化知識水平較低的群體對網絡的使用明顯不足。“數字鴻溝”是制約網絡政治參與的重要障礙。

從公民網絡參與的實踐過程來看，要提高公民網絡參與，必須首先保證公民的網絡使用權利和使用方式。從政府的角度來講，縮小數字鴻溝，應當從網絡技術入手，提高網絡普及率，提高公共參與中的網絡使用頻率，降低網絡使用的難度和復雜性，加快信息基礎設施建設，提高各種群體通過網絡利用信息資源和實現政治參與的能力，這不僅是擴大公民網絡參與的重要保障，也是政府治理創新的重要環節。

網絡參與主體的擴大是一個長期的過程，政府應當制訂合理的規劃，在普及網絡教育的同時，加大對落后地區的網絡基礎設施建設，完善我國的信息化基礎設施建設和信息網絡，努力消除“數字鴻溝”，推動網絡政治參與，使公民享有平等的信息化公共服務。首先，政府應當大力發展信息產業，利用競爭機制改變信息產業的壟斷格局，降低信息產品和服務費用的價格，為公民降低上網門檻；其次，加強信息資源的共享機制建設，增強地區之間的合作協調，支持經濟發展落后地區和部門的信息化建設；再次，以公眾需求為導向，建立公正、透明、可操作性強的網絡信息服務機制，加強網絡服務的多樣化、便捷化，擴大普遍服務的業務范圍。

加強公民網絡參與的法制化建設。公民網絡參與必須有法律、法規的規范和保障，有效的法律監督機制不僅有助于保證網絡參與的理性行為，規范網絡秩序，避免網絡的虛擬和自由開放所導致的公民過度參與或無效參與、無序參與的狀況。加快公民網絡參與的法制化建設，推動網絡參與有序進行，一方面要提升立法層次，建立全國統一的法律、法規，對網絡技術在民主政治中的角色和行為進行規范，將網絡安全技術、信息資源建設等問題納入網絡立法研究與制定的過程中，通過多方努力共同建設一部完整、靈活、有針對性的網絡法律規范；另一方面要盡量維持網絡秩序和公民自由之間的平衡狀態，網絡參與的法律體系應當以保證公民的自由權利為前提，目的在于保障公民積極、有序地參與政治治理，同時要對公民的網絡言行進行規范，提升網絡文明規范程度，保證公民網絡參與的質量，增強公民網絡參與的價值和有效性，最大限度地保證網絡參與的有序性和有效性。

目前，我國關于網絡管理還沒有全國統一的法律，多為條例和規定，因此，政府急需制定一部網絡方面的法律，凸顯網絡技術和民主政治合二為一的特征，將網絡技術、信息資源建設等納入其中，建立一部完整、全面的網絡法律規范，對公民網絡參與行為進行規范和保障。同時，還要重視網絡秩序和公民自由之間的平衡關系，在維護公民自由權利的基礎上約束公民的網絡參與行為，使其明確權利與責任，保障網絡參與的健康、有序發展。

結語

在網絡政治時代,全面控制的管制型政府已經無法適應網絡發展的需要和公民參與網絡政治的熱情，政府的傳統職能必須向網絡時代的新職能轉變，政府職能將實現向社會的讓渡。在公共治理中，公眾的參與熱情不僅體現在作為公共事務的主體參與管理，而且，對政府的公共行為和公共政策具有知情權、監督權、建議權，而這種參與形式要求政府的公共治理必須實現雙向互動的模式，以網絡媒體的發展為契機，為公眾提供雙向溝通的平臺，鼓勵他們積極主動地與政府進行接觸,對政府的治理政策提出批評和建議，將意見反饋給政府，引導民眾借助新聞媒體表達意愿,讓民意真正成為政府決策的基礎。

（本文為內蒙古自治區社科規劃項目《民族地區網絡輿情分析研判機制研究》的研究成果，項目編號為10C057）

注釋：

①全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津大學出版社，1995：261.

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（作者單位：華南師范大學新聞傳播系）

編校：趙亮