中國(guó)城市建設(shè)投融資模式轉(zhuǎn)型路徑研究

[摘 要]快速城市化需要巨大的投資，而現(xiàn)行的以政府為主導(dǎo)，依靠政策投融資平臺(tái)的城市投融資實(shí)踐遇到了現(xiàn)實(shí)危機(jī)和理論障礙。本文在分析中國(guó)“十一五”時(shí)期城市投融資模式軌跡的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來城市投融資面臨的新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、土地資源有限、政治體制改革等主要環(huán)境變化，認(rèn)為通過結(jié)構(gòu)化融資模式，對(duì)城市投融資平臺(tái)功能進(jìn)行完善和規(guī)范、深化資產(chǎn)資本化和資本證券化的途徑、對(duì)權(quán)益化和非權(quán)益化融資方式進(jìn)行整合創(chuàng)新的路徑，可以實(shí)現(xiàn)新時(shí)期中國(guó)城市建設(shè)投融資模式的轉(zhuǎn)型，從而促進(jìn)中國(guó)城市化的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城市化 投融資模式 轉(zhuǎn)型 路徑

在當(dāng)前的中國(guó)，沒有什么比推進(jìn)城市化更重要。快速推進(jìn)的中國(guó)城市化需要健全的城市投融資體系，而現(xiàn)行的城市化道路和城市投融資模式都明顯遇到了諸多瓶頸。城市建設(shè)投融資模式轉(zhuǎn)型不僅是促進(jìn)城市發(fā)展的需要，而且是金融體制改革和政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。

一、城市投融資模式需要轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新

1.快速城市化趨勢(shì)需要巨大的投資

聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部在《世界城市化展望》中指出，中國(guó)在過去30年以世界平均水平3倍左右的速度實(shí)現(xiàn)了快速城市化。中國(guó)城市化率從1949年的7.3%增長(zhǎng)至到2009年的46.6%，僅用60年走過了西方200年的歷史。截至2011年底，我國(guó)城市化率已達(dá)到51.27%，城市人口首次超過農(nóng)村人口；城市化發(fā)展在區(qū)域總體上東部、南方快于西部、北方。

當(dāng)前，我國(guó)正處于城市化加速發(fā)展時(shí)期，將實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)邁進(jìn)的重要轉(zhuǎn)型。預(yù)計(jì)在2015年，中國(guó)城市化率將達(dá)到53%左右；到2030年前后，中國(guó)城市化率將達(dá)到70%的世界平均水平，將有10億人口生活在城市中。在未來的20年里，中國(guó)將有3億左右的農(nóng)民進(jìn)城。

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署研究認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資一般占GDP的3%～5%。如果處在城市化加速發(fā)展階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所占GDP的比重還應(yīng)適度提高。根據(jù)城市化發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，投資率與城市化水平之間存在倒U型曲線關(guān)系，當(dāng)城市化率在 40%～60%時(shí)投資率最高，此后投資率開始下降。我國(guó)目前城市化處于中級(jí)階段，是帶動(dòng)投資大幅增長(zhǎng)的最好時(shí)期。國(guó)家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展局局長(zhǎng)劉勇在國(guó)際城市創(chuàng)新發(fā)展大會(huì)上表示，“十二五”期間，中國(guó)的城市化率將每年提高大約1個(gè)百分點(diǎn)，這大致需要在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域融資約48萬億元。

2.城市投融資理論和實(shí)踐需要路徑創(chuàng)新

近10年我國(guó)城市建設(shè)的實(shí)踐證明，政府投融資平臺(tái)建設(shè)在推動(dòng)政府投融資的積極作用。在經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展的前提下，中國(guó)城市投融資主要以投融資平臺(tái)為依托，依靠土地、政府支出和特許權(quán)資本化為手段，借以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的城市化投資，大大推動(dòng)了中國(guó)城市化的進(jìn)程。

由于2008年金融危機(jī)和中國(guó)4萬億財(cái)政投資計(jì)劃的影響，2009年地方政府融資出現(xiàn)躍進(jìn)式的增長(zhǎng)，許多地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題突出，政府融資平臺(tái)治理成為治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。截至2010年底，省市縣三級(jí)地方政府債務(wù)總額高達(dá)10.72萬億元（其中銀行貸款余額約8.5萬億元。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。直接債與地方政府綜合財(cái)力的比率，即債務(wù)率為52.25%），達(dá)到當(dāng)年GDP的30%以上，不僅對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)構(gòu)成壓力，而且存在潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)。也有學(xué)者認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)不止如此。這些都直接或者間接、部分或者全部的產(chǎn)生了政府債務(wù)，導(dǎo)致了政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大。尤其在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)情況下，政府債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)問題引起各方的關(guān)注。

二、“十一五”時(shí)期城市投融資模式軌跡

1.金融壓抑推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但負(fù)面效應(yīng)逐漸凸顯

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥金農(nóng)和肖在1973年提出的“金融壓制”( Financial Repression )。金融壓制就是指市場(chǎng)機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮的發(fā)展中國(guó)家所存在的金融管制過多、利率限制、信貸配額以及金融資產(chǎn)單調(diào)等現(xiàn)象。也就是金融市場(chǎng)發(fā)展不夠、金融商品較少、居民儲(chǔ)蓄率高，表現(xiàn)為利率管制、實(shí)行選擇性的信貸政策、對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格管理以及人為高估本國(guó)匯率，壓低本國(guó)幣值等。金融資源與生產(chǎn)資料市場(chǎng)一樣，在中國(guó)改革初期，其價(jià)格雙軌制提供了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過渡，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

金融壓制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生貢獻(xiàn)，只是特定時(shí)期的特定現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的完善，其負(fù)面效應(yīng)將逐漸凸顯，金融工具的發(fā)展也意味著金融壓制將削弱。為了有效配置金融資源，必將推行利率市場(chǎng)化，利率雙軌制及與其伴生的資源錯(cuò)配和尋租行為也將隨之消失。

2.城市投融資模式以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化程度不夠

在“十一五”之前，城市建設(shè)的資金，主要依靠?jī)煞矫鎭碓矗阂皇且揽空?cái)政；一是依靠銀行貸款。這種城市發(fā)展與基礎(chǔ)建設(shè)的注入資金模式，對(duì)推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展是一個(gè)制約。“十一五”期間，城建資金來源也由過去依靠單一的政府財(cái)政撥款, 轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政投資、信貸投資、自有資金投資和利用外資等多種渠道。這其中政府財(cái)政投資的比例占33.9%、國(guó)內(nèi)貸款的比例占29.8%，而利用外資與企業(yè)自籌的比例分別為1.2%、27.7%。

從現(xiàn)階段我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式看，主要還是以政府為投資主體，雖然進(jìn)行了市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的嘗試，但也僅局限于少數(shù)領(lǐng)域和地區(qū)。這種模式下，一方面政府須投入大量的財(cái)政資金，給政府帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但依然無法滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)迅猛發(fā)展的需要：另一方面、社會(huì)其它投資很難進(jìn)入，投資積極性得不到發(fā)揮，由于缺乏投資的責(zé)任約束機(jī)制，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的低效率。

3.地方政府融資平臺(tái)對(duì)于城市投融資發(fā)揮了重大作用

“十一五”時(shí)期地方政府在投入市政和公共事業(yè)的資金中以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資,其余籌資則主要來自于政府融資平臺(tái)的貸款。對(duì)于地方政府而言，融資平臺(tái)在融資速度快、規(guī)模大，規(guī)避了現(xiàn)行預(yù)算法和擔(dān)保法，能輕易的將政府行為與企業(yè)行為進(jìn)行切割，成為最有效的預(yù)算外融資渠道。

截止2010年底全國(guó)共有地方融資平臺(tái)1萬余家，其中70% 以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。這些平臺(tái)公司基本上是地方政府組建的城市建設(shè)開發(fā)投資公司、城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類型的公司, 負(fù)責(zé)公共交通、道路橋梁、燃?xì)狻⑺畡?wù)、農(nóng)業(yè)、地鐵、港口等城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資。政府通過劃撥實(shí)物( 如土地)、貨幣(財(cái)政資金) 、無形資產(chǎn)( 特許權(quán)) 等形式, 迅速組建資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司, 必要時(shí)再輔之政府承諾函、財(cái)政補(bǔ)貼和設(shè)立政府償債基金作為還款保證, 實(shí)現(xiàn)多渠道融資, 將籌集的資金運(yùn)用于市政公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。

4.地方政府融資平臺(tái)隱藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)

我們必須承認(rèn)，地方政府投融資平臺(tái)對(duì)于推動(dòng)地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展的確發(fā)揮了不可磨滅的作用，這一點(diǎn)無可置疑。但是，同時(shí)我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到：地方政府投融資平臺(tái)大規(guī)模負(fù)債過分依賴銀行信貸和土地出讓收入、與地方政府關(guān)系過于密切、投資運(yùn)作不規(guī)范和不透明，在積累了巨額債務(wù)的同時(shí)，也潛藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)的債務(wù)從微觀法律層面上看是企業(yè)的直接或擔(dān)保債務(wù), 但是從宏觀政府職能角度看, 一旦融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)失敗, 所有這些債務(wù)必定由政府買單, 轉(zhuǎn)變?yōu)檎闹苯觽鶆?wù),這將直接或者間接的導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、城市投融資面臨的主要環(huán)境變化

1.在新型城鎮(zhèn)化道路下，過度擴(kuò)大城市規(guī)模不可持續(xù)

雖然中國(guó)進(jìn)入城市快速發(fā)展時(shí)期，但城市建設(shè)卻非常低效粗放，存在城市規(guī)模快速擴(kuò)張與要素集約水平的不匹配、城市規(guī)模的適度控制與流動(dòng)人口的過分集聚的不協(xié)調(diào)、城市物質(zhì)文明建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的不協(xié)調(diào)等問題。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

在城市化人口剛剛超過50%的情況下，城市化的土地早就超過50%了，從2001年~2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)70.1%，但人口增長(zhǎng)只有30%。這顯然不是城市土地的自然生成，而是地方政府過度依賴“土地財(cái)政”、過度擴(kuò)大城市規(guī)模的結(jié)果。它將產(chǎn)生兩個(gè)方面的不良后果，一是耕地保護(hù)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；二是城市未來的壓力越來越大。因?yàn)椋半S”土地進(jìn)入城市的人口，大多都是“一次性”交易，即一次性把補(bǔ)償款給了失去土地的農(nóng)民，或以補(bǔ)償一套住房為“終身保險(xiǎn)”。相反，更為重要的社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)等并沒有建立，或標(biāo)準(zhǔn)很低。如此，城市化到底是貨真價(jià)實(shí)的，還是有水分的，就不難看出了。 相反，由于土地被濫用，卻造就了一大批依靠土地發(fā)起來的“富翁”，使社會(huì)財(cái)富的分配出現(xiàn)了嚴(yán)重不公和傾斜，使社會(huì)的貧富差距進(jìn)一步拉大。這是城市化中不得不考慮的另一個(gè)重要問題，或制約城市化發(fā)展的重要問題。

因此，在下一階段的城市化中，需要走新型城鎮(zhèn)化道路，從對(duì)城市化速度和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘谢|(zhì)量的關(guān)注，從要素的城市化轉(zhuǎn)向人的城市化，從空間城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化；同時(shí)通過相關(guān)制度改革和建設(shè)，使生活在城市的農(nóng)民真正融入城市，成為城市的建設(shè)者又合理分享城市化的收益。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，粗放式發(fā)展不可持續(xù)

國(guó)家“十二五”規(guī)劃指出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。以往城市投融資中地區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足、過分依賴土地、礦產(chǎn)資源、過分放大政府信用和依賴信貸、投資決策不夠規(guī)范和慎重等問題必須規(guī)避和解決。

中國(guó)目前投資占GDP的比率之高已達(dá)空前水平，過去7、8年的投資增量大多投入房地產(chǎn)領(lǐng)域，房地產(chǎn)投資占GDP的9%，這是不正常的，由此給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來很大風(fēng)險(xiǎn)，雖然并不意味著肯定會(huì)發(fā)生金融危機(jī)，但房地產(chǎn)市場(chǎng)走低是必然的，而作為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的驅(qū)動(dòng)力，房地產(chǎn)市場(chǎng)走低可能拖累中國(guó)經(jīng)濟(jì)，使之放緩。

3.土地資源有限，自然資源性融資不可持續(xù)

目前在我國(guó)縣市中，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入的比重已經(jīng)超過了50%，部分地區(qū)甚至達(dá)到80%以上，“土地財(cái)政”成了“第二財(cái)政”甚至“第一財(cái)政”，成為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和政府平臺(tái)貸款還款的主要來源。這一切都建立在房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)可以長(zhǎng)期的持續(xù)快速發(fā)展的前提下。

然而，隨著國(guó)家通過土地政策、財(cái)政政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策等政策對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控和限制，房地產(chǎn)業(yè)不再是支柱產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)資源也要保護(hù)性和限制性開發(fā)，城市建設(shè)單純依靠土地、礦產(chǎn)資源等自然資源性融資已經(jīng)不可持續(xù)。

4.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和政治體制改革，政府投融資平臺(tái)發(fā)展方式不可持續(xù)

目前，地方政府投融資平臺(tái)與當(dāng)?shù)卣P(guān)系過于密切，政企難分，投融資決策論證不充分，運(yùn)作不規(guī)范，存在一定的“暗箱操作”和“行政壟斷性”，對(duì)民營(yíng)資本參與城市建設(shè)投資以設(shè)置門檻或者不設(shè)置門檻方式進(jìn)行了諸多限制。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善與政治體制改革，未來中國(guó)城市建設(shè)投融資必然是“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的局面，打破政府投融資平臺(tái)的壟斷，引入民營(yíng)投融資主體參與城市建設(shè)。同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)必須是法人治理結(jié)構(gòu)完善、資本金充足、運(yùn)作規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控和監(jiān)管到位的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。

四、中國(guó)城市建設(shè)投融資模式轉(zhuǎn)型的主要路徑

新時(shí)期城市投融資轉(zhuǎn)型必須基于下面兩個(gè)前提：第一，以市場(chǎng)化方式，充分發(fā)揮城市投融資平臺(tái)的作用；第二，通過政策規(guī)范，規(guī)避城市投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。

城市投融資模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和信用水平，對(duì)投融資主體、投融資方式和投融資渠道進(jìn)行整合創(chuàng)新，從而增強(qiáng)城市金融聚集力，最終實(shí)現(xiàn)金融經(jīng)濟(jì)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的目的。

1.制度創(chuàng)新，深化結(jié)構(gòu)化融資模式，將財(cái)政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融有機(jī)結(jié)合

毋庸諱言，中國(guó)的城市發(fā)展依然處在典型的以建設(shè)為主要特征的階段。在建設(shè)階段，資金短缺是城市化進(jìn)程中最突出的制約瓶頸。然而，我們深入剖析形成資金瓶頸的深層次原因會(huì)發(fā)現(xiàn)，資金瓶頸并不完全是城市建設(shè)的資金供給不足。中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政、金融體系和運(yùn)行機(jī)制對(duì)城市建設(shè)投融資的制約和束縛已經(jīng)逐漸為越來越多的研究者所關(guān)注。

僅就融資途徑而言，財(cái)政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在性質(zhì)、規(guī)模、領(lǐng)域和運(yùn)行機(jī)制等方面均具有重大差異，貌似對(duì)立，實(shí)質(zhì)統(tǒng)一。中國(guó)城市建設(shè)資金全部由財(cái)政投資來解決不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樨?cái)政投資是政府信用，屬于公益性和普惠式的，有著自身的側(cè)重領(lǐng)域和功能邊界。同時(shí)，中國(guó)城市建設(shè)資金全部由商業(yè)性金融來解決是不現(xiàn)實(shí)的。中國(guó)的信用體系并不完善，企業(yè)信用、個(gè)人信用的建立還需要一個(gè)過程。所以，純粹市場(chǎng)信用支撐的商業(yè)性金融只能解決城市建設(shè)中的部分資金需求。同樣，中國(guó)城市建設(shè)資金全部依靠開發(fā)性金融來解決更是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)殚_發(fā)性金融目的是銜接政府信用和市場(chǎng)信用，在市場(chǎng)失靈和政府失靈時(shí)起到彌補(bǔ)的功能。因此，中國(guó)城市城市建設(shè)資金供應(yīng)必然是財(cái)政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融有機(jī)結(jié)合的形態(tài)，即結(jié)構(gòu)化融資模式。

由上圖可以看出，國(guó)家的財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策共同作用于城市建設(shè)的資金供應(yīng)途徑上。城市建設(shè)資金供應(yīng)途徑主要有財(cái)政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融三種途徑。財(cái)政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融不僅受到國(guó)家財(cái)政政策、貨幣政策的指導(dǎo)和約束，而且受到產(chǎn)業(yè)政策的指引和限制。結(jié)構(gòu)化融資模式就是對(duì)財(cái)政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融有機(jī)結(jié)合的融資模式，三者一同發(fā)揮作用，使城市投融資實(shí)現(xiàn)總量平衡和結(jié)構(gòu)配稱，從而使城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、居民生活幸福、環(huán)境生態(tài)友好和資源配置有效。

2.增加供給，推進(jìn)投融資主體市場(chǎng)化和多元化，對(duì)當(dāng)前的城市投融資平臺(tái)功能進(jìn)行完善和規(guī)范

第一，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)

目前城建資金仍然是以政府財(cái)政和國(guó)有銀行信貸融資為主，或者說，仍然是以政府信用和國(guó)家信用融資為主，社會(huì)信用、企業(yè)信用體系尚未形成，這是制約融資重心轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的根本原因。因此，可以合理地推斷，繼續(xù)變革單一的政府壟斷型投融資模式，拓寬融資渠道，吸引更多的社會(huì)資金進(jìn)入城建領(lǐng)城是我國(guó)未來城市基礎(chǔ)設(shè)施融資發(fā)展的重要取向之一。

引入民營(yíng)投融資主體，有助于投資主體多元化，有助于加速融資。同時(shí)，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是建立必要的政府補(bǔ)償機(jī)制，建立國(guó)資存量補(bǔ)償與財(cái)政現(xiàn)金補(bǔ)償并存的政府補(bǔ)償機(jī)制，消除民營(yíng)主體的“后顧之憂”，促進(jìn)投融資主體的多元化。

第二，對(duì)城市投融資平臺(tái)功能進(jìn)行完善和規(guī)范

(1)整合資源, 做大做強(qiáng)投融資平臺(tái)。部分政府投融資平臺(tái)的模式是小而全, 這種融資平臺(tái)往往資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)領(lǐng)域狹窄、資本運(yùn)作能力低、銀行信譽(yù)水平不高, 導(dǎo)致同融資平臺(tái)資金借貸成本高, 融資渠道少,不利于投融資平臺(tái)發(fā)展。因此，減少投融資平臺(tái)的數(shù)量, 做大做強(qiáng)單個(gè)投融資平臺(tái), 形成規(guī)模優(yōu)勢(shì), 不僅有利于增強(qiáng)投融資平臺(tái)在融資過程中的談判實(shí)力, 降低融資成本, 而且有利于加強(qiáng)政府監(jiān)管, 控制債務(wù)規(guī)模。

(2)提高投融資平臺(tái)市場(chǎng)化程度, 引入戰(zhàn)略投資者。目前我國(guó)多數(shù)投融資平臺(tái)屬于國(guó)有獨(dú)資公司,資產(chǎn)管理在國(guó)資委, 人事任免在地方政府黨委, 項(xiàng)目選擇在發(fā)改委, 資金管理在財(cái)政, 投融資平臺(tái)的話語權(quán)較弱。政企不分的現(xiàn)象在投融資平臺(tái)依然存在。因此, 需要提高投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化程度, 利用市場(chǎng)機(jī)制提高投融資平臺(tái)的管理效率, 降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

(3)強(qiáng)化投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制。①建立籌資、投資等財(cái)務(wù)活動(dòng)的科學(xué)決策程序, 保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)威,充分發(fā)揮專家智慧和科學(xué)程序的監(jiān)督作用； ②建立企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督機(jī)制和預(yù)警體系, 把投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為研究對(duì)象, 對(duì)其發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行全程跟蹤、識(shí)別、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和監(jiān)控；③對(duì)每項(xiàng)存在風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)行責(zé)任制,明確主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者, 給予其相應(yīng)的財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)力, 確立其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)得到的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬, 并進(jìn)行嚴(yán)格的考核兌現(xiàn)；④可利用合同條款約束, 利用合同約定防范和化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如利用合同約定, 對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表表外事項(xiàng)或有事項(xiàng)的責(zé)任進(jìn)行明確劃分, 對(duì)投資和合同價(jià)款及支付方式和時(shí)間進(jìn)行限制性安排。

(4)加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)的外部監(jiān)管, 加快建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本地投融資平臺(tái)的運(yùn)作情況不十分了解, 投融資平臺(tái)的債務(wù)資金基本脫離了地方政府的監(jiān)管, 地方政府領(lǐng)導(dǎo)不清楚自身承擔(dān)的投融資平臺(tái)引發(fā)的債務(wù), 結(jié)果是債務(wù)規(guī)模失控。因此, 必須加強(qiáng)建立地方政府的債務(wù)管理機(jī)制, 從外部加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管, 將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍。

3.優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投融資渠道多維化，深化資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的途徑

資產(chǎn)證券化（ABS）是指將缺乏流動(dòng)性但具有可預(yù)期的、穩(wěn)定的未來現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)組建資產(chǎn)池，并以資產(chǎn)池所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支撐發(fā)行證券的過程和技術(shù)。

資源、資產(chǎn)和資本并非界限絕對(duì)分明的三種形態(tài)，其基本形態(tài)是資源，然后在資源價(jià)值向產(chǎn)品價(jià)值、產(chǎn)業(yè)價(jià)值、城市價(jià)值不斷發(fā)展的過程中，不斷實(shí)現(xiàn)著資源向資產(chǎn)，再向資本的轉(zhuǎn)化。而隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的作用，資源的產(chǎn)權(quán)約束可發(fā)生分離，使得資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化不斷衍變、放大，資源不斷盤活、重組和再造。

一方面，城市具有多種資源，通過合理規(guī)劃，梳理和發(fā)掘潛在的資源，打造新增資源，并通過合理授權(quán)進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)，可以有效促進(jìn)城市資源資產(chǎn)化。另一方面，城市存量資產(chǎn)中有相當(dāng)一部分可轉(zhuǎn)換性較強(qiáng)的資產(chǎn)，可以通過市場(chǎng)化運(yùn)作盤活，使原先靜默狀態(tài)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為具有可變現(xiàn)能力的資本。同時(shí)，通過完善城市市政公用產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，建立政府公共財(cái)政合理補(bǔ)償機(jī)制，緩解因價(jià)格調(diào)整滯后對(duì)市政公用事業(yè)發(fā)展造成的資產(chǎn)壓力。

4.增進(jìn)效率，實(shí)現(xiàn)投融資方式多樣化，基于市場(chǎng)化和非市場(chǎng)化主體，對(duì)權(quán)益化和非權(quán)益化融資方式進(jìn)行整合創(chuàng)新

從長(zhǎng)期來看，城市投融資具有從非市場(chǎng)化到市場(chǎng)化，從權(quán)益化到非權(quán)益化的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，即從政府債務(wù)到資產(chǎn)資本化，再到吸引機(jī)構(gòu)投資者和發(fā)行市政債券和企業(yè)債券的過程。

從短期來看，必須充分利用中長(zhǎng)期政策性信貸；中期需要全面推進(jìn)以證券化為核心的結(jié)構(gòu)金融；長(zhǎng)期則需要聚焦于市政債券和企業(yè)債券。

目前，從優(yōu)化政府債務(wù)、資本資產(chǎn)化項(xiàng)目融資、吸引機(jī)構(gòu)投資者、發(fā)行市政債券和企業(yè)債券角度考慮，可以對(duì)以下的投融資方式進(jìn)行整合和創(chuàng)新。

(1)優(yōu)化政府債務(wù)：包括地方財(cái)政、中央和上級(jí)政府撥款、開發(fā)性金融貸款（國(guó)家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、中央政府和國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)借款、國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款、國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)、基建企業(yè)等途徑的貸款。

(2)資產(chǎn)資本化項(xiàng)目融資：包括利用級(jí)差地租籌集建設(shè)資金、推進(jìn)無形資產(chǎn)商業(yè)化運(yùn)作、拍賣、轉(zhuǎn)讓設(shè)施及其依附物的開發(fā)、使用、經(jīng)營(yíng)、冠名、廣告權(quán)等、項(xiàng)目融資如BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等。

(3)吸引機(jī)構(gòu)投資者：基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金（桂林泛華創(chuàng)業(yè)大廈）、信托基金（南京）、社保基金（南京等）。

(4)發(fā)行市政債券和企業(yè)債券：包括國(guó)內(nèi)債券、離岸債券。

總之，通過結(jié)構(gòu)化融資模式，對(duì)城市投融資平臺(tái)功能進(jìn)行完善和規(guī)范、深化資產(chǎn)資本化和資本證券化的途徑、對(duì)權(quán)益化和非權(quán)益化融資方式進(jìn)行整合創(chuàng)新的路徑，可以實(shí)現(xiàn)新時(shí)期中國(guó)城市建設(shè)投融資模式的轉(zhuǎn)型，從而促進(jìn)中國(guó)城市化的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

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