“大而不倒”問題及其解決路徑

李玥

［摘 要］“大而不倒”現象歷史久遠,現指金融機構因規模、可替代性與系統關聯性等因素具有系統重要性而不能任其倒閉,否則會引發系統性風險。各國政府對系統重要性金融機構實施救助的根本目的在于防范或遏制系統性風險。然而,“大而不倒”容易引發金融機構的道德風險,破壞金融體系的市場約束機制。解決“大而不倒”問題的政策路徑主要有：加強審慎監管,增強系統重要性金融機構的損失吸收能力和抵御危機的能力；建立有效處置的制度框架,對發生風險的系統重要性金融機構進行有序處置,以減輕其倒閉可能對金融體系造成的負面效應。

［關鍵詞］大而不倒；系統重要性；系統性風險；道德風險；有效處置

［中圖分類號］［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）19-0081-03

“大而不倒”(Too-Big-To-Fail)是此次金融危機中出現率最高的詞匯,其字面意義是指金融機構的規模太大以至于不能倒閉。次貸危機爆發后,為了防止整個金融體系的系統性風險甚至經濟崩潰,美國及相關國家的政府相繼對本國大型的金融機構進行了大規模的財政救助即紓困(bail-out)行動,使這些機構最終得以轉危為安,從而形成“大而不倒”現象。金融機構“大而不倒”所帶來的道德風險,引起各國政府乃至國際社會的普遍關注。如何有效處理“大而不倒”問題,既防范金融體系的系統性風險,又降低金融機構的道德風險,成為后危機時代金融監管改革的熱點和難點問題。

1 “大而不倒”與系統重要性金融機構

“大而不倒”的基本含義是：金融機構因其規模太大而不能任其倒閉,否則會引發系統性風險。

“大而不倒”現象的歷史久遠,最早可追溯到1890年因阿根廷債務危機導致的英國巴林銀行危機事件。當時,已成為整個英國商業和經濟的信用基石的巴林銀行因所持的阿根廷政府債券巨幅貶值而命懸一線,但由于英格蘭銀行發起金融救助,最終得以化險為夷。不過,“大而不倒”作為政府對問題金融機構展開緊急救助的政策措施,則應以1984年美聯儲和聯邦存款保險公司聯手救助伊利諾伊州大陸銀行事件為標志。

大型金融機構由于規模大,所占市場份額大,囊括的金融服務種類多,甚至獨占某些金融業務,其無序倒閉將對整個金融體系及經濟活動造成的惡劣影響,容易引發系統性風險。所謂系統性風險(Systemic Risk),是指由金融體系整體或部分損害引起的,對實體經濟具有潛在的嚴重消極影響的金融服務擾亂風險。換句話說,大型金融機構的倒閉具有極大的負外部性,可能引起一系列金融機構連鎖倒閉,進而可能造成整個金融體系乃至實體經濟的嚴重損害,引發系統性金融危機。因此,當大型復雜的金融機構瀕臨倒閉時,各國政府出于防范系統性風險、維護金融體系穩定的考慮,大都采取中央銀行再貸款或直接的財政救助等干預措施,對其加以特殊保護,從而形成“大而不倒”現象。

自20世紀80年代以來,盡管社會各界對“大而不倒”現象提出不少質疑,但面對此起彼伏的金融危機,為了維護本國金融體系的穩定,各國政府從未間斷對發生問題的大型金融機構實施緊急救助。在公共財政紓困的作用下,許多瀕臨倒閉的大型金融機構,如瑞典北歐銀行、法國里昂信貸銀行、美國的長期資本管理公司、日本足利銀行等,均因政府出手相救最終得以起死回生。次貸危機爆發后,面對這場百年罕見的金融危機,為了恢復市場信心、遏制金融危機擴散和蔓延,防止金融體系乃至實體經濟的崩潰,世界主要國家的政府共同聯手進行了史無前例的大規模金融救助行動。例如,美國聯邦政府先后斥資4000億美元救助房利美和房地美,撥款2000億美元挽救全美最大的保險集團AIG；英格蘭銀行向北巖銀行提供260億英鎊的緊急貸款并最終對其國有化；冰島政府將國內最大的三家銀行收歸國有。這些行動,使原本已在適用上受限的金融救助政策獲得了新的效力,同時也使“大而不倒”問題引起國際社會的廣泛關注和普遍質疑。

在過去的實踐中,判定一個金融機構是否在“大而不倒”的范圍,并沒有確立明確的標準,因此,對于某個已陷入絕境的金融機構是救或是不救,完全依賴于各國當局的自行判斷。次貸危機后,“大而不倒”問題迅速成為國際社會關注的焦點。為此,金融穩定理事會(FSB)將其列為重要議題展開研究,提出了 “系統重要性”概念,并對那些“大而不倒”的機構正式冠以“系統重要性金融機構”(Systemically important financial institutions，SIFIs)的稱謂。

所謂系統重要性金融機構,是指由于規模、可替代性與系統關聯性等,其無序破產將對更廣范圍的金融體系與經濟活動造成嚴重干擾的金融機構。系統重要性金融機構的識別標準,主要有三項：①規模(size),即金融體系中單個金融機構所提供的金融服務數量及其所占的市場份額。判定一個金融機構是否具有系統重要性,規模是一個最直觀的標準。一般而言,單個金融機構對整個金融體系運作的重要性隨著其提供的金融服務數量及其所占的市場份額的增加而增加。②可替代性(substitutability),即金融市場中是否存在其他金融機構可能提供與其同樣或同等的服務。從質的角度看,判斷一個金融機構是否具有系統重要性,可替代性是一個重要標準。一旦發生倒閉事件,如果金融市場中的其他機構難以提供與其相同或相類似的金融服務,則表明該機構在金融系統內具有不可或缺的地位。③關聯性(interconnectedness),即金融機構與金融體系中其他組成部分之間的聯系。從跨行業維度看,系統性風險的集中和傳遞問題可能因金融機構之間關聯度的升高而增加,這些風險可能來自于各金融機構之間相似或共同的風險暴露方式,或者源于其資產負債表之間的直接關聯。因此,對單個金融機構的保護程度必須與其對系統性風險的貢獻度及其倒閉的溢出效應相匹配。

正是因為“大而不倒”機構具有“系統重要性”,其倒閉容易引發系統性風險,所以,各國政府對其給予某種特別保護。就一國而言,系統重要性金融機構處于該國金融體系的中心地位,一旦倒閉,會對國家金融體系或者更宏觀的經濟環境造成嚴重損害。就全球范圍而言,系統重要性金融機構因其規模、市場重要性和全球關聯性,一旦倒閉,會嚴重影響全球金融體系以及對一系列國家造成不利的經濟后果。從次貸危機中各國的金融救助案例來分析,盡管個案發生的背景和條件各有不同,但各國政府實施金融救助的對象均具有系統重要性,其救助的根本目的均在于防范可能發生的、或者遏制正在發生的系統性風險。在金融全球化、經濟金融化的大背景下,由于系統重要性金融機構規模大、交易對手多、組織機構復雜、與其他機構和投資者的關聯性強,且不可替代性高,一旦陷入困境,不僅自身面臨巨大的救助成本,也會影響交易對手和市場信心,加劇市場恐慌,從而造成金融體系的整體不穩定。因此,出于防范系統性風險的考慮,世界各國政府對這類機構決不會見死不救,這就導致許多機構雖歷經危機卻終能死里逃生,因而形成“大而不倒”愈演愈烈的現象。

2 “大而不倒”引發的道德風險

在金融危機的形成和演進過程中,政府對陷入困境的金融機構是否給予救助,總是面臨兩難選擇：如果不出手相救,則其倒閉會導致金融機構連鎖倒閉即“多米諾骨牌”效應,從而引發系統性風險；如果出手相救,則又會強化其“大而不倒”的預期,在金融體系和金融市場引發道德風險。

在經濟學語境下,道德風險(Moral Hazard)是指一方在風險隔離的條件下,會采取與其完全暴露在風險之下時不同的行動。由于相信自己不會完全承擔其行為的后果,因而其行事會不再像其承擔完全行為后果時那樣小心謹慎,而導致另一方為其行為承擔部分后果。結合“大而不倒”現象來分析,道德風險是指這樣一種情形：具有系統重要性的金融機構在經營失敗時,因受到政府公共財政的救助等特殊保護而逃避了本該承擔的風險甚至倒閉的后果,由此會促使其日后從事經營業務時冒更多更大的風險。

“大而不倒”引發的道德風險,表現在多個方面。

從“大而不倒”機構本身來看,由于機構經營的巨額損失最終由政府埋單,這不僅會使政府救助所投入的財政成本轉化為其股東和高級經理人的巨額私人收益,而且容易誘使這些機構的逆向選擇行為。倘若這些機構存在著一旦經營失敗則會由政府救助的預期,那么,它們就不會像一個理性經濟人一樣作出審慎決策,就可能會為實現自身利益最大化而熱衷于冒險,如降低貸款標準,放棄審慎原則,形成高杠桿的融資、過度的證券化、過度的金融創新甚至嚴重的金融泡沫。在這種情形下,政府的救助事實上是在鼓勵它們任意放松風險管理,而從事高風險投資和交易業務,以期在經營成功時獲得超額利潤,而在經營失敗時則由納稅人紓困。可以說,“大而不倒”不僅違背了“風險自負”這一市場經濟的基本法則,客觀上刺激了這些金融機構日后從事更大規模、更高層次的風險經營,而且在一定程度上鼓勵了金融機構競相擴大規模,并增加業務復雜性和系統關聯度,因為規模越龐大、業務越復雜,系統關聯度越高,所帶來的系統性風險就越大,因而獲得救助的籌碼就越多,則越是“不能倒”。而這種結果,顯然是與政府實施救助的初衷相悖的。

從金融市場參與者來看,如果大型金融機構面臨倒閉時會得到政府救助,那么,就沒有人愿意花精力去關注這些機構的經營行為,金融系統的市場約束機制可能會受到影響,股東、債權人、存款人、擔保人、保險人等利益相關者對金融機構的制約和監督可能會弱化。例如,機構的股東因不用擔心其投資血本無歸,就不會重視和關切機構的審慎經營和風險控制狀況,反而會支持機構采取高風險經營策略,甚至不惜過度冒險,以求獲得更高的投資回報。同樣,機構的債權人因不必擔心承擔風險損失,因而也不會過多地關心金融機構的經營狀況。而對于其他市場參與者而言,“大而不倒”容易助長其冒險和投機的心理,它們可能會將這些機構視為“永不沉沒的金融航母”而增加對其投資,這種市場的逆向選擇反過來又會導致“大而不倒”問題的進一步加劇。

可以說,“大而不倒”不僅引發系統重要性金融機構的道德風險,而且也弱化了金融市場的優勝劣汰機制和自我糾正機制,使經營虧損的金融機構不能及時淘汰出局,市場約束的作用受到扭曲,市場退出的壓力不復存在。這些因素的綜合影響,道德風險會在整個金融市場中擴散和放大,當風險積累到一定程度,金融危機也就一觸即發了。

3 解決“大而不倒”難題的政策路徑

從次貸危機中金融機構倒閉與救助的典型案例來分析,一個系統重要性金融機構的轟然倒閉對一國金融體系乃至實體經濟的負面影響不可小覷。2009年末雷曼兄弟倒閉案給金融市場所帶來的溢出效應就是一個慘痛的教訓。但是,如果任由“大而不倒”現象繼續蔓延,這些金融機構必將會以更高的受保護預期,去冒更大的經營風險,以此搏取更多的獲救籌碼,來綁架政府,讓納稅人埋單。當金融機構面臨倒閉時,各國政府則始終面臨兩難的選擇。正如保羅·卡拉諾所指出的：2008年,政府官員被迫在納稅人紓困(糟糕)與金融體系崩潰(或更糟糕)之間作出選擇。有鑒于此,國際社會就終結“大而不倒”神話迅速達成共識。美英等主要發達國家相繼出臺了金融監管改革法案,FSB等國際組織也提出了一些政策框架和建議,試圖通過宏觀審慎監管與微觀審慎監管相結合,加強對系統重要性金融機構的監管,同時構建金融機構有效處置的法律框架,探索出破解“大而不倒”難題的可行路徑。這些實踐和探索,預示著國際金融監管制度改革的方向。

3.1 增強系統重要性金融機構的損失吸收能力

為了提高系統重要性機構的損失吸收能力,減少其倒閉的可能性,巴塞爾委員會通過《巴塞爾協議Ⅲ》推出了提高這些機構最低資本標準的措施：一是設定資本附加,要求系統重要性銀行以普通股形式增加留存資本,設置“資本緩沖”,以進一步增強吸收非預期損失的能力；二是對系統重要性銀行的流動性覆蓋率提出額外的監管標準,以反映其在系統穩定及系統性風險累積方面所具有的重要影響。

3.2 強化單個金融機構的審慎監管

加強系統重要性金融機構的監管,限制單個機構的規模、復雜性和系統關聯性,以降低單個金融機構在系統性風險的集中和傳遞方面的重要影響,是后危機時代各國金融監管法改革的基本走向。這以美國《多德·弗蘭克法華爾街改革與消費者保護法》為代表。該法對系統重要性金融機構規定了更加嚴格的監管制度,其中包括：一是限制機構的過度擴張,要求其在儲蓄市場份額不得超過10%,并在風險資本、杠桿率、流動性要求、風險管理、重組計劃、信用集中度、信息披露等方面實施更嚴格的監管。二是引入“沃爾克法則”(Volcker Rules),要求銀行機構對私募基金和對沖基金的投資額不得超過基金總資產的3%以及銀行一級資本的3%,同時,限制銀行從事自營交易,禁止銀行做多或做空其銷售給客戶的金融產品。三是限制金融衍生品投機交易,規定銀行僅可從事利率、匯率以及黃金和白銀的掉期交易,信用違約掉期(CDS)等高風險衍生產品由特定子公司經營并接受特別的資本金、保證金和職業操守等監管要求；絕大多數場外衍生品將通過第三方交易所和清算中心進行集中交易、統一清算。

3.3 構建金融機構有效處置的制度框架

實際上,現有的普遍破產清算程序不能應對金融機構破產問題,金融機構“太大而無法清算”也是“大而不倒”的一個重要原因。因此,要破除“大而不倒”的現象,必須建立一套有效處置的制度機制,以減輕系統重要性金融機構的倒閉可能對金融體系造成的負面影響。作為金融監管改革的一個重要內容,前述《多德—弗蘭克法》針對系統重要性金融機構建立了有序的破產清算機制,并明確授權政府有關部門在那些對市場有重大影響的大型金融機構陷入困境,而對其提供救助又將造成納稅人巨額損失和市場自律損害時,對其進行有序清算。在FSB的推動下,國際社會正在探索構建系統重要性金融機構有效處置的政策框架,其中主要涉及以下機制：其一,恢復和處置計劃。該計劃要求每個系統重要性金融機構都應制定相應的恢復和處置計劃,該計劃應能反映金融機構的具體情況與性質、復雜性、相互關聯性、可替代性水平和大小。其二,可處置性評估機制。該機制要求處置處理當局應采取可行、可信的措施去解決問題,審慎選擇危機處置方式,避免嚴重的經濟崩潰和納稅人的損失,同時也能保護其系統重要性的功能。其三,危機處置損失分攤機制。該機制旨在確保所有金融機構均可被處置,政府在援助處置過程中產生的最終成本應由金融機構承擔而非納稅人承擔；建立股東和債權人之間有序的損失吸收機制,包括自救(Bail-in)機制,以確保責任承擔的合理性,降低道德風險；此外,避免機構的處置給國家宏觀經濟運行造成較大破壞,并維護處置期間的宏觀金融穩定。

參考文獻：

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［3］See FSB，Reducing the Moral Hazard Posed by Systemically Important Financial Institutions，October 2010，p.1.

［4］See FSB，Macroprudential Policy Tolls and Frameworks-Update to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors，Feb.2011，p.3.

［5］see Paul Calello，Wilson Ervin：From bail-out to bail-in，at http://www.economist.com/node/15392186，2010年1月28日。

［6］See Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，July 2010.

［7］See FDIC，History of the Eighties-Lessons for the Future，Chapter 7，Continental Illinois and “Too Big to Fail”，p.249.

［8］FSB，Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions，Recommendations and Timelines，consultative document，19 July 2011，page 35,1.2.