“地溝油事件”反思:基于中外“地溝油”監管的比較研究

陳幼紅

［摘 要］我國食品質量安全形勢嚴峻,在食品供應鏈的各個環節上問題頻頻發生,令人堪憂。本文立足國內“地溝油”監管的困境,研究了國外主要國家地溝油監管模式,比較了我國與國外發達國家在“地溝油”監管方面的差距,并從監管體系、法律法規、處置設備、技術能力等方面提出了加強我國“地溝油”監管的建議。

［關鍵詞］地溝油事件；質量管理經驗；監管；比較研究

［中圖分類號］F203［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）19-0067-03

1 引 言

我國是一個食品的生產和消費大國,盡管我國高度重視并采取了一系列措施加強食品安全工作,但從總體上看,我國的食品安全形勢依然嚴峻,在食品供應鏈的各個環節上問題仍然頻頻發生,雙匯瘦肉精事件、上海的染色饅頭事件、河南南陽毒韭菜事件、安徽的牛肉膏事件……層出不窮的食品安全事件不斷地考驗著老百姓的心理承受能力,近期的“地溝油”事件更是將食品安全問題推到了風口浪尖上。

2 國內“地溝油”事件回顧

地溝油泛指生活中存在的各類劣質油,其要害在于這些多次油炸、使用過的油,在氧化過程中會產生醛、酮、過氧化物等對人體有害的物質,其主要的致癌物是黃曲霉素,毒性相當于等量氰化鉀的10倍,砒霜的68倍。“地溝油”上餐桌,早在20世紀90年代就已見諸報端,雖然有關部門重拳頻出但依然難以有效遏制,有專家稱每年返回餐桌的地溝油達百萬噸級(全國每年消耗約2200萬噸食用油,按15%計算將成為廢棄油脂,估算產生約300萬噸地溝油)。2011年7月公安部組織偵破的利用“地溝油”制售食用油案件,向大眾證明了確實存在地溝油流向餐桌的鏈條,而且這個產業鏈條串起的都不是小作坊而是合法注冊的企業,產業化規模相當龐大,并且已經涉及全國14個省市和地區。

3 國外“地溝油”監管的模式及經驗

從歷史發展角度看,發達國家如德國、日本等國也發生過地溝油橫行的事件,也曾經走過一些管理彎路,因此他們目前實施的一些監管方法值得我們借鑒。

3.1 法國模式——立法監管科學提煉：雙管齊下讓地溝油遠離餐桌作為世界上餐飲業最發達的國家之一,法國應對“地溝油”問題可謂雙管齊下：一方面通過法律手段加強對餐廳的監管,另一方面鼓勵企業對餐廚廢油回收再利用,既能使地溝油變廢為寶,又能讓其遠離餐桌。餐廳可以與國家認可的廢油回收公司簽約,廢油回收公司會根據餐廳實際情況,為餐廳定制合適的油脂過濾設備并安裝。廢油回收公司將回收的各種廢油送到生物柴油提煉工廠進行后處理,然后制成生物柴油或液體肥皂等產品。據統計,法國每年有超過40%的餐廚廢油能得到回收利用。

3.2 德國模式——核定身份全程監管：每桶泔水都有“身份證”德國的每一桶泔水都有張“身份證”,從產出、回收到利用都嚴格記錄在案。任何一個環節出問題,很快都能查明。德國餐館必須與政府簽訂“泔水回收合同”,詳細規定了泔水由哪家回收、何時回收、回收后由誰加工等。同時,開餐館前,必須購置油水分離的設備。分離出來的油由政府特批的公司統一回收進行加工,除了制成生物柴油外,不少企業還從中提煉出特殊成分,用于生產化學品、有機肥料等。德國“地溝油”利用率已達100%。

3.3 日本模式——高價收購定向出路：加入特殊氣味餐館無法使用日本每年有40萬～60萬噸廢烹調油,廢油由專業公司進行回收,并以較高價格賣給政府,這一價格高于非法的廢烹調油加工廠商可以接受的價格。提煉后的燃料油加入了蓖麻油類制品會散發特殊氣味供垃圾車使用,防止被餐館回收利用。

3.4 美國模式——明確流程嚴格監管：為“地溝油”規定“路線圖”餐館在申請開業前,需首先設計好食用油流動“路線圖”的“出口”,即向當地政府證明自己已找到廢油回收公司收購廢油。餐館選擇的廢油回收公司必須有衛生和環保部門頒發的經營許可證,擁有專業的運輸、回收及加工設備。在簽訂合同后,廢油回收公司會給餐館一些帶鎖的密封桶用于存放廢油待回收。政府相關部門會不定期突然檢查,一旦發現廢油隨污水排出,或者下水道積累的殘油超過一定限度,餐館都會受到高額罰款、衛生降級,甚至停業整頓等懲罰。

4 我國與國外先進國家在“地溝油”監管上的差距對比我國和國外先進國家在“地溝油”上的監管,可看到兩者存在著不小的差距。

4.1 食用油標準偏低,為制假者打開了方便之門

我國現行的食用植物油衛生標準是2005年10月實施的GB2716-2005《食用植物油衛生標準》,該標準規定了食用植物油的原料、輔料的要求及感官要求,另外還規定了食用植物油的理化檢測指標。按此標準對食用油的檢測主要是檢測酸價、過氧化值、黃曲霉毒素、農藥殘留等9項指標,每一單項指標合格即判定為合格。同時2008年頒布的GB2760《食品添加劑使用衛生標準》與歐盟、日本同類標準相比,尚有不完善之處。目前GB2760已公布允許食用油脂中添加的添加劑共有35個種類,卻只有15個具有國家或者行業標準,僅占42%。歐盟規定動植物油脂中不得含有著色劑,而GB2760標準則對此不置可否。據調查,在實際“地溝油”生產中,只要通過碳酸氫鈣去除雜質、再用堿中和酸性,就能將原來棕黑色、略有臭味的廢棄油變得清亮,難以從外觀上進行區別。另外地溝油生產者專門針對國家標準,在產品中加入火堿等化學品,即可降低酸價,達到國家標準,輕易“蒙混過關”。

4.2 技術落后,缺乏有效的檢測手段

目前國內檢測餐館食用油采取的方法一是“索證索票”,即追問油品來源；二是用食用油酸價快速檢測試紙檢測。這種試紙主要用來檢測食用油的酸價,如果試紙顏色發生變化,則說明該油品質不純。但這種試紙檢測的誤差較大,準確率低,實踐中難以推廣應用。

缺乏有效的檢測方法(利用理化指標等特性)來區分合格食用油或是地溝油,尤其缺乏簡捷、快速的檢測手段,這直接導致了執法部門的現場執法效率與力度大打折扣,難以起到有效的執法威懾力,在一定程度上助長了不法分子的違法驅動力。

4.3 監管體系不完善,監督部門缺位

目前我國有多個部門都在對地溝油進行監管,涉及衛生監督、食品安全、工商管理、質量監督、環保、公安等眾多部門,由于缺乏統一協調,導致各自為政、各司其責,無法形成合力。2010年7月,國務院發布了《關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》,力圖從源頭上加大對地溝油的管控力度,但由于涉及眾多部門,《意見》實施以來,地溝油仍然屢禁不止。美國的食品安全監管體系相對完善,負責制定食品安全法規的聯邦行政部門主要有：衛生部的食品藥品管理局(FDA)、農業部的食品安全檢驗局(FSIS)和動植物健康檢驗局(APHIS)、環境保護局(EPA)。這些食品安全管理各機構分工明確、職責明晰,每個機構有大批專業化的專家,他們的工作包括檢查食品公司、收集并分析樣品、監控進口產品、檢查售前行為、從事消費者研究和進行消費者教育等,如果發現食品不符合安全標準,就不允許其上市銷售,為食品安全提供了強有力的組織保障。

4.4 執法不嚴,商家違法成本低

國內,雖然相關執法部門每月都會輪番檢查各餐飲業的經營狀況,但很少專門檢查食用油的,即使檢查也是看一下進貨單、發票和生產廠家的檢疫報告。由于缺乏制約措施,違法成本低,商家在追逐利潤的前提下,以身試法者前赴后繼,連綿不絕。有些商家受利益驅使,見利忘義,一再突破道德底線,根本不顧地溝油對人體造成的嚴重危害,主動或被動地參與到地溝油生產銷售的灰色產業鏈(主要有：掏撈、初煉、收購、精加工、批發、銷售六個環節)之中,分工明確、利益共享,深陷違法犯罪而難以自拔。

法國在執法過程中發現餐館處置廢油不當造成下水道堵塞等情況,餐廳會被處以高額罰款,甚至被勒令停業。對于多次違規的餐廳,還將追究經營者的刑事責任。在美國,食品加工的各個環節都要接受農業部、食品和藥品管理局檢察官的監督和檢查。食品加工廠必須為食品和藥品管理局的檢查人員提供專門的辦公室,供其駐點檢查,以防不合格食品進入市場。

5 加強我國“地溝油”安全監管的幾點建議

5.1 健全食用植物油質量安全監管體系

食用植物油的質量安全涉及供應鏈的多個環節,目前該監管體系的運行存在監管職責過于分散、部門分工不明確等問題,缺乏一個高效的協調機制。為了能有效地行使監管職能,需要一個權威的、跨部門的食用油安全監管機構,研究食用油安全控制方案,負責各部門的協調,真正建立健全全程監管和執法聯動機制。近日浙江紹興邁出了可喜的一步,據報道,從2012年4月1日起,浙江紹興地區將出臺《市區餐廚垃圾管理辦法(試行)》,市區飯店食堂餐廚垃圾統一收集處置,為此成立了包括公安、工商、環保、藥監等11個部門聯合建立的食用油和食品監管體系,防止以餐廚垃圾為原料生產加工的產品進入流通環節。

5.2 進一步修訂完善法律法規,加大違法成本

加快食用油質量監管的立法進程,將食用油質量安全標準的推行工作納入法制化軌道,通過法律手段約束政府監管部門、食用油生產企業、銷售商等所有市場參與者的行為。加強《食品安全法》的貫徹落實,建立、完善食用油生產、銷售的專門法規,及時修訂食用油的衛生標準、檢測標準,制定生物柴油的生產、銷售的管理辦法,通過不同渠道的宣貫手段,營造以人為本、安全至上的社會氛圍,努力構建誠信社會。同時,提高食用油行業進入門檻,建立全面的市場準入制度,加大對制售“地溝油”的懲罰力度,增加地溝油生產者的風險成本,從根本上遏制“地溝油”回流餐桌。

5.3 構建食用油質量標準體系,提升食用植物油檢測效率我們必須構建食用油質量標準體系,提升食品植物油衛生標準。同時應盡快組織有關高校、科研院所、專業監管部門的專家、學者共同推進檢測標準的構建與推行,尤其要盡快探索與推行快速檢測辦法供實際使用。目前北京市食品安全監控中心在篩查了地溝油可能涉及的80多個技術檢測項目后,已經找到了多環芳烴、膽固醇、電導率、特定基因四類能夠有效排除地溝油的有效指標,初步建立了地溝油檢測的指標體系。如果經過一段時間的試行有效后,應盡快在全國范圍內宣傳和推廣使用,以提高執法部門的現場執法效率與力度。

5.4 規范餐飲業的行業管理,完善必備的處置設備

要抓緊制定設施設備的行業規范,要求餐飲公司根據泔水的產生量,完善必要的泔水分離器、臨時儲備等設施設備,便于專業公司的統一回收。有關設施設備的投入費用,經相關部門組織驗收合格后,一部分可由政府直接給予補貼,一部分可在后期的稅收中給予返回,還有一部分由餐館自己承擔。

5.5 規范廢油的回收,倡導由政府統一收購廢油

目前我國尚無統一的廢棄油脂企業資質規定,但各地均由環保局或市容部門負責核準餐飲廢油脂收集企業的資質。不過具備這種資質的企業在各地并不多,比較多的如上海和成都,各有23家具備廢棄油脂收運許可的企業,比較少的如哈爾濱,僅有兩家,而北京也只有四家。僅靠有限的幾家企業回收廢油顯然不現實,于是,小商小販成為這些企業的“二傳手”,這為“地溝油”流向餐桌留下了安全隱患。我們可通過立法的方式明確廢油的處理回收由經政府審批過的專門公司或具有資質的公司統一收購,統一收購的廢油應由定點企業按照行業標準、規范進行后期深化加工,生產出的化工產品按規定進一步投入使用。在這方面浙江紹興的做法值得提倡,在其發布的《市區餐廚垃圾管理辦法(試行)》中明確規定,2012年4月1日起餐廚垃圾的回收必須由專業公司來進行,實現統一收集、運輸和集中定點處理,禁止未經無害化處理的餐廚垃圾飼喂動物等。

5.6 利用科技手段,解決“地溝油”出路

自1988年廢油脂轉化為生物柴油的技術在德國問世以來,國際上對地溝油的通行處理方式是作為工業用油原料：生物柴油、植物瀝青、燃料、化工產品等,并陸續制訂相應的行業標準。我國直到2007年才出臺了《BD100標準》,可是沒有進一步明確生物柴油和石化柴油的相關摻混標準,限制了生物柴油企業正常進入流通領域。直到2010年9月,國家又發布了《生物柴油調和燃料B5》標準,并于2011年2月正式實施,至此才從政策層面上為生物柴油產品進入正規流通渠道提供了有力的保障。但是國家沒有強調讓中石化、中石油來幫忙消化這個產品,導致生物柴油企業沒有一個固定的接收銷售單位。

隨著科技的快速發展,從地溝油提煉出的合格生物燃料大有前景。根據資料顯示,使用生物燃料可節省1.2%的燃油,最主要的是能夠減少60%~75%的二氧化碳排放量。目前進入飛機燃油的生物燃料是使用50%麻風樹中提煉小桐子油與50%現有燃油相混合的燃油。從2011年9月開始,荷蘭皇家航空公司所有阿姆斯特丹往返巴黎的200個航班已經使用生物燃料作為動力；德國漢莎航空公司也已在使用生物燃料；2011年10月28日,國航的一架波音747大型飛機進行生物燃料試飛并取得成功；美國、韓國等發達國家強制要求實施2%的生物柴油摻混政策,以支持廢油回收和生物柴油制造業。我們可借鑒國外發達國家的經驗,進一步完善生物燃料的銷售渠道,解決“地溝油”的出路。現階段對于合格的生物柴油可依托中石油、中石化兩個巨頭公司構建的完善的銷售渠道逐步加以推廣,一旦條件成熟后可逐步放開給具有相當標準的公司銷售經營。

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