基層央行依法履職中存在的問題及政策建議

鈕明 申偉新

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢和宏觀調(diào)控政策發(fā)生變化，基層人民銀行依法行政面臨著新的形勢和政策環(huán)境。本文深入分析基層央行在依法履行職責(zé)中存在的主要問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：依法履職；問題；政策建議

Abstract：Significant changes with the financial situation and macro-control policies，basic organ of central bank of administration according to law is facing new situation and policy environment. This paper analyzes the main problems of basic organ of central bank in the performance of their duties，and puts forward the corresponding policy suggestions to promote the overall level of basic organ of central bank.

Key Words：performance according to law，problem，policy recommendation

中圖分類號：F830.31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號：1674-2265（2012）02-0042-02

一、基層央行依法履職面臨的新形勢

（一）國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融大環(huán)境的影響

金融風(fēng)暴帶動(dòng)全球金融市場動(dòng)蕩，對我國經(jīng)濟(jì)的影響不斷呈現(xiàn)。特別是2010年以來，美國次級抵押貸款危機(jī)不斷蔓延和擴(kuò)大，金融動(dòng)蕩直接作用到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷加大和上升。受國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，我國經(jīng)濟(jì)金融面臨的形勢更加復(fù)雜，挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。這促使基層人民銀行必須具有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的敏感性，創(chuàng)新思路，及時(shí)準(zhǔn)確貫徹落實(shí)各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策，加快推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（二）金融組織多元化的挑戰(zhàn)

人民銀行新“三定”方案強(qiáng)化了中央銀行在金融業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)地位和金融宏觀調(diào)控責(zé)任，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來，各地市縣區(qū)金融組織發(fā)展迅猛，村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)以及政府融資平臺(tái)、擔(dān)保公司和小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)紛紛成立，發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的成立，對拓寬中小企業(yè)融資渠道，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金瓶頸起到了一定的促進(jìn)作用。但是，由于缺少相應(yīng)法律法規(guī)約束，其經(jīng)營不規(guī)范問題逐漸顯現(xiàn)，加劇了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）人民銀行新職責(zé)的要求

人民銀行除承擔(dān)制定和執(zhí)行貨幣信貸政策、維護(hù)金融穩(wěn)定外，還承擔(dān)著經(jīng)理國庫、支付清算、反洗錢、信貸征信等職責(zé)，與廣大群眾生活息息相關(guān)，日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。同時(shí)，社會(huì)發(fā)展帶來中央銀行履職條件的發(fā)展變化，作為區(qū)域金融調(diào)控的承擔(dān)者，面臨著新情況新問題。就金融服務(wù)而言，隨著金融產(chǎn)品和服務(wù)方式日益多樣化，公眾對金融服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、范圍、方式要求越來越高；反洗錢、征信等新職能新業(yè)務(wù)，還有許多領(lǐng)域需要探索。

二、存在的主要問題

（一）維護(hù)金融穩(wěn)定職能的法律失位

維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定是基層人民銀行的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，也是《中國人民銀行法》賦予的神圣職責(zé)。然而如何維護(hù)金融穩(wěn)定，發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)如何問責(zé)，沒有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行保障，《中國人民銀行法》僅在33條規(guī)定了一項(xiàng)向銀監(jiān)部門的建議監(jiān)督檢查權(quán)，在實(shí)際工作中缺乏可操作性和威懾力。同時(shí)，《中國人民銀行法》明確提出“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，但由于受諸多方面因素的影響，各級政府自上而下均未建立健全跨行業(yè)金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，致使基層央行在實(shí)際工作中存在聯(lián)系協(xié)調(diào)難、信息共享難、數(shù)據(jù)收集難等突出問題。

（二）貨幣政策執(zhí)行缺乏行之有效的管理手段

貨幣政策作為國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。當(dāng)前基層央行執(zhí)行和傳導(dǎo)貨幣政策的手段缺乏，操作手段和工具有限。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是基層央行執(zhí)行存款準(zhǔn)備金政策和中央銀行基準(zhǔn)利率時(shí)缺乏彈性，無法結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行差別調(diào)整、因勢利導(dǎo)。二是基層央行對金融機(jī)構(gòu)的再貼現(xiàn)和再貸款范圍窄、比重低，對貨幣政策的影響非常有限。三是缺少懲罰性強(qiáng)制手段，對金融機(jī)構(gòu)單靠道義勸告、窗口指導(dǎo)、誡免談話等進(jìn)行“軟約束”，效果不理想。

（三）民間融資風(fēng)險(xiǎn)處于監(jiān)管真空

隨著經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，特別是近年來貨幣政策由適度寬松轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)健，民間融資在各地越來越活躍。民間融資雖然緩解了部分中小企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)業(yè)的資金緊缺問題，但是由于沒有相關(guān)的法律約束機(jī)制，隱藏著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。民間融資中的擔(dān)保、抵押借款方式雖呈增多趨勢，但信用方式仍占絕大部分。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2010年信用借貸方式占民間融資總額的80%以上，容易發(fā)生資金風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，民間融資中的高息入股、高息貸款現(xiàn)象不僅削弱了貨幣政策效果，而且影響了金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營，加大了資金使用者的融資成本，同時(shí)成為威脅金融穩(wěn)定的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。由于民間融資在缺失監(jiān)管主體及相應(yīng)法制制度的情況下，融資行為的法律約束力差，容易引發(fā)債權(quán)債務(wù)糾紛，給金融市場帶來不穩(wěn)定因素。

（四）小額貸款公司亟待法律規(guī)范

近年來，小額貸款公司發(fā)展迅速。小額貸款公司作為一般的工商企業(yè)卻可以經(jīng)營發(fā)放小額貸款的金融業(yè)務(wù)，特殊的經(jīng)營范圍決定了特殊的主體定位，暴露了小額貸款公司定位模糊、監(jiān)管不明確等問題，隱藏著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。目前，各省對小額貸款公司的監(jiān)督管理存在管理部門不統(tǒng)一、不專業(yè)和多頭管理的現(xiàn)象。對小額貸款公司監(jiān)督管理法律的缺失，導(dǎo)致監(jiān)管上的混亂，科學(xué)的法律監(jiān)管框架有待形成。

（五）依法履職的基礎(chǔ)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

一是思想認(rèn)識(shí)存在偏差。監(jiān)管職能分離后，中央銀行工作的重心更多地轉(zhuǎn)向了宏觀領(lǐng)域，基層央行履職“重服務(wù)、輕監(jiān)管”傾向突出，多定位在調(diào)查研究、監(jiān)測分析和當(dāng)好地方政府參謀助手上，過于注重金融服務(wù)，履職的權(quán)威和效能下降。二是部分人員素質(zhì)不能較好適應(yīng)新形勢下依法履職的需要。基層央行隊(duì)伍中既懂金融理論知識(shí)，又懂法律知識(shí)的復(fù)合型人才缺乏，部分基層央行員工對專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)的學(xué)習(xí)不積極、不深入，看不懂專業(yè)報(bào)表和資料，制約了執(zhí)法質(zhì)量，難以有效依法履職。

三、政策建議

（一）加快金融穩(wěn)定立法，明確各部門職責(zé)分工及權(quán)利義務(wù)

在《中國人民銀行法》上位法的基礎(chǔ)上，建議盡快制定相應(yīng)的行政規(guī)章，如出臺(tái)《金融穩(wěn)定工作條例》，明確人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)的具體工作要求，對職能進(jìn)一步細(xì)化。賦予基層央行履行金融穩(wěn)定職責(zé)的必要手段，明確在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，基層央行作為維護(hù)金融穩(wěn)定的牽頭部門，對涉及金融穩(wěn)定的相關(guān)工作，各相關(guān)單位、部門、個(gè)人均有義務(wù)配合，并明確其相關(guān)職責(zé)。特別是當(dāng)前各地紛紛成立了金融辦，其主要職能是制定地方金融發(fā)展總體規(guī)劃、指導(dǎo)地方性金融機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展、推動(dòng)地方信用體系的建立健全、配合協(xié)調(diào)駐地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作。但這些職能中很多與央行的現(xiàn)行工作相交叉，容易對地方金融機(jī)構(gòu)造成多頭指導(dǎo)、多頭監(jiān)管，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后責(zé)任劃分不清，提高了行政成本，浪費(fèi)了行政資源，造成重復(fù)勞動(dòng)。因此，要推動(dòng)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)地方金融辦和基層央行的角色，明確劃分雙方的職責(zé)界限，為央行依法維護(hù)金融穩(wěn)定提供法律依據(jù)。

（二）加強(qiáng)法律保障，強(qiáng)化央行貨幣政策傳導(dǎo)手段的強(qiáng)制性

一是賦予基層央行信貸窗口指導(dǎo)的法律效力。推動(dòng)出臺(tái)《中國人民銀行法》實(shí)施細(xì)則，在細(xì)則中明確基層央行信貸規(guī)模和信貸投向的窗口指導(dǎo)的法律效力，并在罰則中明確相關(guān)的懲罰性措施，對金融機(jī)構(gòu)形成有效約束。二是以規(guī)章的形式賦予基層央行貨幣政策傳導(dǎo)手段的自主權(quán)。

（三）推動(dòng)民間融資合法化的法律約束

政府部門盡快出臺(tái)《民間融資管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，確定民間金融的合法化地位，對民間融資主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、契約條件、期限利率、稅務(wù)征收、違約責(zé)任和權(quán)益保護(hù)等方面加以明確，為參與民間融資者提供法律保障。加強(qiáng)對民間融資的管理和引導(dǎo)，將其納入金融統(tǒng)一監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)，有效防范通過民間渠道從事非法融資等違法活動(dòng)，規(guī)范和引導(dǎo)民間融資健康發(fā)展。

（四）完善小額貸款公司法律規(guī)范

小額貸款公司面向弱勢群體開展貸款服務(wù)，具有很強(qiáng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)作用。由于小額貸款公司在我國的發(fā)展還處于起步階段，需要社會(huì)為其發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。加大貸款公司立法建設(shè)，逐步建立健全相關(guān)法律法規(guī)和配套法律措施，明確小額貸款公司的監(jiān)管主體，確立獨(dú)立的監(jiān)管部門，明確相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)和可以采取的監(jiān)管措施，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，加大信息披露，防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)，依法處置各類違法行為，確保小額貸款公司規(guī)范運(yùn)作，為其穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

（五）大力推進(jìn)依法行政

依法行政是基層央行有效履行各項(xiàng)職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是規(guī)范行政行為、樹立良好形象的基礎(chǔ)和前提。繼續(xù)加強(qiáng)法制宣傳教育，增強(qiáng)員工的法律意識(shí)，提高依法行政水平。采取多種措施，敞開出口，提高人員素質(zhì)，改善央行員工的人員結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。大力推進(jìn)政務(wù)公開，采取多種形式公開行政許可項(xiàng)目、辦事程序，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督。創(chuàng)新金融管理模式，積極開展“兩管理、兩綜合”工作，探索管理范圍、增加管理手段，構(gòu)建完善的“兩管理、兩綜合”工作體系、工作模式和長效機(jī)制，不斷提升基層央行依法履職效能。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 XS）