由“種植農民”到“土地股權農民”的法律思考

陳冰

摘 要 由“種植農民”到“土地股權農民”的轉變，是我國土地承包經營權流轉實踐的一大創舉，對于發展農業經營的現代化、集約化具有重大意義。因此，有必要從法律層面對土地承包經營權股份化經營進行剖析，完善相關法律空白。

關鍵詞 土地承包經營權 流轉 股份化

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A

Legal Considerations of the Change from the "Farmers"

to the "Land Equity Farmers"

CHEN Bing

(School of Law, Guizhou Normal University, Guiyang, Guizhou 550000)

Abstract For the change from the "farmers " to the "land equity farmers", is a major initiative by our practice of land contract management rights transfer, has an intensive significance for the development of modern farming. Therefore, it is necessary from a legal perspective on the right to land contractual management to analyze the operation of shares, and improve the relevant legal gaps.

Key words the right of land contractual management; circulation; demutualization

農村土地承包經營制度自確立至今已走過20多年的歷程，極大地解放了農村生產力，但隨著時間的推移，農業生產的效益下降，農民收入增長緩慢，這就引發了對農村土地承包經營制度功能的爭論。許多學者認為其制度功能已發揮殆盡，應該為新的制度所取代。目前農業生產增長緩慢部分原因可以歸咎現行的土地承包經營制度，特別是其中的一家一戶的生產經營方式。因此，這需要進行制度創新，改變傳統的生產方式和生產組織形式，以適應現代農業生產專業化和規?；男枰?。所謂“種植農民”，是指依靠傳統的耕作方式和耕作方法獲取一定的農產品，以維持基本生產生活的農民。在這種自給自足的傳統種植情況下，農民的生產效率和生產效益都非常低下。所謂“土地股權農民”是指把土地的使用權按一定的標準作價入股，使使用權和經營權相分離，以此來提高農業效率和農業效益、提高自身生產生活水平的新型農民。由“種植農民”到“土地股權農民”轉變以后，農民將承包土地使用權入股，既能克服土地嚴重細碎化給農業生產帶來的影響，又能實現農業生產經營的集約化和產業化。從而提高農業生產效率，從而實現農民收入的較快增長。

1 土地承包經營權股份化的依據

1.1 政策依據

在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地承包經營權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合我們黨和國家一貫的農村政策。江澤民同志在黨的十六大會議上指出：“ 堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營。尊重農戶的市場主體地位，推動農村經營體制創新”。2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。

1.2 法律依據

2003年3月1日開始實施的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）用法條專門規定了農村土地承包經營權的流轉，為土地承包經營權作價入股提供了基本依據?！锻恋爻邪ā返?0條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”，第32條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，第34條規定“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”，第42條規定“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。

時隔四年，2007年10月1日正式實施的《物權法》第128條規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”，第133條規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。

土地承包經營權入股經營，將有利于克服家庭分散經營的局限性，這是對農民聯產承包愿望滿足的延續和創新。由于股份制的推行，農民可將承包土地使用權作價入股，提高了土地的利用效率，有利地促進了土地的流轉，加快土地市場化進程，對于發展農業生產和增加農民收入具有重要意義。

2 土地承包經營權股份化的問題

在實施土地承包經營權股份化過程中，必須注意以下幾個方面的問題：

第一，關于股份制農業企業的土地用途問題。我國實行土地用途管制制度和最嚴格的耕地保護制度?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》第八條規定：“農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用于非農建設?！边@就意味著，即使農戶將承包土地使用權入股，參加農業股份制企業，也不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，不能改變農業生產原素的基本屬性。因此，土地承包經營權即使作價入股，也要嚴格遵守法律關于土地用途管制的規定，原則上只能從事農業生產經營，而不能將土地擅自作為其他用途。更不允許假借流轉將土地用于非農業用途。對確實需要轉換用途的，應設定專門的標準和作出統一的要求。例如因轉換用途而增加的超過原農業用途的收益，應該作為公益性資金，用于農民的生存和生活保障，而不允許歸做其他用途。因此，我們推行農業股份制的前提在于必須遵守法律關于農業土地的農業用途管制的相關規定。

第二，承包土地使用權的股份化帶來的相應風險分擔問題。在推行承包土地股份化的過程中，市場風險將不可避免。由于農民經濟能力薄弱以及文化教育程度不高，承擔市場風險的能力相應要弱。一旦農業股份制企業因經營管理不善而破產倒閉，入股農戶的利益將會受到很大的損害。在股份制推行過程中，如果影響土地股份制企業經營的相關風險因素得不到控制，將會導致廣大農民的切身利益受到損害，進而影響農村的社會穩定。因此，必須需要構建設計一種機制來化解市場風險，分擔因土地承包經營權作價入股而給農民帶來的風險。實踐中結合地區實際，創設一種自愿和強制原則相結合的保險類別，專門承保承包土地使用權流轉過程中所產生的風險。

第三，承包土地使用權股份制與新增農民生存的保障問題。根據《農村土地承包法》的規定，確立了“增人不增地，減人不減地”原則，這一方面穩定了農地關系，對保護農民的承包土地使用權有一定的作用；但另一方面，這是與承包土地使用權的保障功能相沖突的，使得承包期內新增人口的生存無法得到保障。以承包土地使用權入股而成立的農業股份制企業也面臨著這個問題。為了解決新增人口的生存保障問題，我們可以設置一種承包土地使用權統籌保障金，由政府負責籌集資金，用于解決承包期內新增人口的生存保障問題。

3 實施承包土地使用權股份化的法律思考

要真正把“種植農民”轉變為“土地股權農民”，解決好“三農問題”、民生問題，維護好農民的切身利益，構建社會主義和諧社會，在立法上，應該從以下幾方面予以完善：

3.1 強化土地規劃的法律效力，著手制定《土地規劃法》

在我國土地法律制度中，土地規劃法律是土地經濟法的龍頭，但土地規劃法律的龍頭地位并沒有真正確立。在實踐中，許多土地利用總體規劃難以得到有效的貫徹執行。從目前現行的制度規定來看，城市規劃有《城市規劃法》作保障，而作為城市與農村土地的整體利用規劃尚無專門的獨立法律，因此農村土地利用規劃的效力遠遠沒有城市土地利用規劃的效率高。這種立法現象造成的后果是，一些城市在編制城市規劃時，盲目追求開發區、房地產熱。一方面城市在制定城市規劃時，不考慮土地的長期社會效益，單純地追求地方利益；另一方面，由于農村土地沒有強制性納入規劃，城市建設往往與農村耕地保護相沖突，規劃部門盲目批地，亂占耕地現象嚴重，導致土地供應總量得不到有效的控制。土地利用規劃應該是各級土地行政管理部門行使土地管理權的最高量化依據和宏觀指針，理應提高土地規劃的法律地位。具體來講我們應該通過立法，將城鄉規劃統一，并使其與其他土地管理制度相脫離，從而把“城鄉規劃統一”放在土地管理規范的依據地位和重要地位，將其作為土地宏觀調控法。在技術設計上，我們應該單獨制定土地規劃法，將以往行之有效的土地規劃法規、政策集中統一到土地規劃法中，從而建立起一部完善的土地規劃法。

3.2 盡快完善農村社會保障的法律體系

承包土地使用權股份化以后，農民的許多切身利益如承包土地股份化所帶來的風險問題、新增農民的生存保障問題等可能無法得到解決，所以應盡快完善社會保障的法律體系。我們可以在條件成熟的時候單獨制定《中華人民共和國農村社會保障法》，以解決承包土地使用權股份化以后所出現的問題，保障農民的切身利益。從我國社會保障立法的歷史與現狀來看，加快農村社會保障法制建設，首先要抓好單項法規的建設，如農民養老社會保險法、農村扶貧與救濟社會保障法、農村醫療保險法、農村殘疾人保險法等等。其次是要抓好地方性法規的建設，鼓勵與提倡各地政府根據本地實際情況制定具體的保障辦法。目前，社會保險在農村發展相當緩慢的一個重要原因就在于社會保險立法滯后。加快農村社會保障法制建設，才能使農村社會保障工作有法可依，才能解決承包土地股份化給農民帶來的風險問題，才能為新型的土地股權農民消除后顧之憂。

3.3 制定相關法律，監督政府的行為，強化政府責任

承包土地使用權股份化的設想是近年來農村土地經營制度的一種新嘗試，但在承包土地使用權股份化實踐中依然存在一些明顯的違法現象，其中表現最為突出的是一些地方政府采取強制手段推行承包土地使用權股份化，盲目追求規模經濟。政府如果采取強制性手段，推行承包土地使用權股份化，將會非法剝奪農民的土地權益。因此，政府強制推行承包土地使用權股份化、盲目追求規模經濟的行為必須明確禁止。所以，在推行承包土地使用權股份化的過程中，我們應該制定相關法律法規，監督政府的行為，真正做到政府不與民爭利，從而真正保障農民的切身利益，更好地解決民生問題。

參考文獻

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