基層“大調解”的創新與完善

劉振宇 陳金全

〔摘要〕 面對社會糾紛激增且日趨復雜化的形勢，深圳市寶安區西鄉街道在實踐中探索建立了以人民調解為依托，人民調解、行政調解、司法調解聯動配合的大調解機制。西鄉基層大調解的創新舉措包括：構建組織網絡，突出調解的權威性；抓好隊伍建設，突出調解的專業性；創新工作機制，實現調解的聯動性。西鄉基層大調解存在的問題是：大調解的設計定位和價值目標過度行政化；大調解解紛方式之間界限不明、銜接不暢；大調解的自身建設和外部支撐有待加強。進一步完善基層大調解機制，要在發展趨向上科學定位，體系架構上理順內部關系，強化機制上形成有效銜接等。

〔關鍵詞〕 基層大調解，西鄉，糾紛解決，人民調解

〔中圖分類號〕D913 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0137-05

當前，中國正處于重要戰略發展機遇期和社會矛盾凸顯期，各種因素的綜合作用導致新時期社會糾紛出現新的特征，數量激增且呈現出日益復雜化的態勢。與這一新特征形成鮮明對照的是，既有糾紛解決機制出現了一系列問題，特別是在基層表現得尤為突出。社會糾紛主要發生在基層，化解糾紛的重心也在基層，而基層恰恰又是各種司法資源相對匱乏、解紛能力相對脆弱的地方。為有效應對基層解決糾紛的現實需求，廣東省深圳市寶安區西鄉街道在實踐中摸索建立了一套多元化糾紛解決經驗——大調解模式，即在基層黨委、政府統一領導下，由政法綜治部門牽頭、調解中心具體負責、職能部門共同參與，整合基層各種解紛資源調處矛盾糾紛。〔1 〕 本文試圖通過對西鄉大調解這一個案的考察，剖析其實施過程中的創新經驗以及存在的主要問題，并提出有針對性的應對措施，希冀能夠為新時期我國基層糾紛解決的路徑探索貢獻一點力量。

一、基層大調解的產生背景

基層大調解模式始于西鄉并不是偶然的，而是有著較為深刻而復雜的社會背景，準確地說，是社會糾紛呈現出的新特點和基層既有糾紛解決機制存在的問題催生了大調解模式。

（一）社會糾紛呈現的新特點。西鄉街道位于深圳市寶安區南部，總面積106平方公里，是特區工業布局最密集、人流物流最繁忙、外來人口最集中的地區。作為一個以外來勞務工為主體的移民社會，西鄉經濟的飛速發展、社會結構的分化重組以及陌生人社會下人際關系的疏遠，導致社會糾紛數量激增并出現一系列新變化：一是糾紛類型多樣化。傳統的婚姻、家庭、鄰里糾紛逐漸讓位于合同、產權、物業、勞動爭議、交通事故、醫患爭議等新型糾紛。二是糾紛動因利益化。以往的基層糾紛多是圍繞家長里短產生的小事，當事人鬧矛盾更多地是為爭個面子。隨著民商事活動的頻繁，圍繞經濟利益產生的沖突大量涌現。三是糾紛結構復雜化。某些糾紛涉及部門多、領域廣，如企業改制、土地征收、城區改造引發的群體性糾紛。四是糾紛沖突易激化。社會轉型即是對原先利益格局的調整，這種調整帶來的陣痛使民眾心理承受能力脆弱，加之失業人員、無地農民、外來民工等弱勢群體的存在，糾紛如不能迅速平息，很可能成為突發性社會問題的重要誘因。

（二）基層現有糾紛解決機制存在一定問題。這主要包括：

1.司法審判在解決基層糾紛上面臨困難。基層社會糾紛發生的重要變化，對基于“司法中心論”指導下建立的一元化審判模式帶來了不小的沖擊。一方面，受案量的逐年遞增早已突破法院所能承受的極限，面對“訴訟爆炸”，司法審判顯得力不從心。2010年西鄉法庭共受理各類案件7483宗，但在編法官僅有6人，長期超負荷的工作嚴重影響著法官的身心健康。另一方面，司法審判存在的結構性問題使之難以滿足民眾高效、公正的解紛需求：（1）高昂的訴訟成本和低下的司法效率形成強烈反差，給民眾維權造成現實障礙。（2）執行難的痼疾仍然阻卻著司法救濟功能的實現。（3）司法腐敗引發民眾對司法公正的質疑，降低了公眾對司法救濟的信心。

2.傳統的人民調解制度存在缺陷。近年來，如火如荼的務工潮致使西鄉社區規模空前膨脹，迄今人口已達一百多萬，而負擔繁重社會治理任務的居委會，人數不過五、六人，工作任務重、時間緊、難以認真對待人民調解工作；缺乏經費支持、辦公條件簡陋，工作與待遇嚴重脫鉤，嚴重制約著人民調解工作作用的發揮。隨著孕育人民調解的鄉土社會為喧囂的大都市所取代，傳統人民調解的功能日趨萎縮和退化：（1）面對涉法糾紛和公民權利意識的增強，調解人員的法律知識儲備相形見絀，完全依賴道德、情感的調解方法作用十分有限。（2）由于調解協議缺乏強制力，最后仍需通過其他方式解決，促使當事人想方設法規避。

3.塊狀化解紛格局存在一定弊病。我國基層糾紛解決呈現塊狀化布局的特征，各自為營、互不配合。以西鄉為例，派出所、司法所、勞動辦、信訪辦、綜治辦乃至城建、國土、安監、工商等部門均有職權范圍內調處糾紛的權力。這種塊狀化解紛格局存在著一定弊病：一是由于當前出現的一般都是主體眾多、涉及面廣的復雜糾紛，靠一個部門“單打獨斗”實難奏效。二是解紛權限模糊助長了某些部門“自掃門前雪”的工作惰性，遇到糾紛推諉塞責，加之解紛主體林立，當事人弄不清楚應該找哪個部門解決，往往告狀無門，從而貽誤解紛時機、延長解紛鏈條、加重社會成本，更有甚者導致矛盾激化，致使糾紛向上訪事件、惡性案件、群體性事件轉化。

二、基層大調解的創新舉措

從2006年開始，西鄉黨委、政府直面轉型時期基層糾紛解決面臨的各種新問題新情況，以人民調解為依托，整合民間的、行政的、司法的解紛力量，優化配置資源，在全國率先走出一條富有創新特色的基層大調解之路。

（一）構建組織網絡，突出調解的權威性。“黨政主導、權威性高”是西鄉“大調解”的突出特點。西鄉在實踐中搭建起“上下相應、左右銜接、縱向到底、橫向到邊”的塔式調解網絡。首先，設立街道社會矛盾排查調解中心統籌基層糾紛解決事務，改變過去單靠社區居委會化解糾紛的薄弱局面。其次，堅持便民原則。在糾紛相對集中、群眾習慣去解決矛盾的地方（如派出所、勞動辦、人民法庭、交警中隊、社區）設立了43個調解工作室。解紛組織“網絡化”的優勢在于，一是把解紛觸角延伸向糾紛發生的最前沿，解決了基層解紛組織的虛、空問題；二是黨政部門的強勢介入，在增強“大調解”公信力的同時，能夠調動各種解紛力量平息糾紛。

（二）抓好隊伍建設，突出調解的專業性。“專職調解、專兼結合”是西鄉大調解的成功創新。首先，西鄉大調解突破傳統人民調解員年齡大、待遇低、法律知識欠缺的瓶頸，組建起專職化的調解隊伍。專職調解員由街道人事部門通過嚴格的程序面向社會公開招聘。專職調解員工作固定、待遇豐厚、文化程度較高，有的還具有律師資格，法學知識和調解經驗相對豐富，極大地提高了調解的效率和成功率。其次，鑒于社區調解員貼近基層的優勢，進一步夯實兼職調解隊伍。由于絕大多數兼職調解員從事社區工作，他們熟悉社區的大事小情、了解居民的所思所想，便于糾紛的察覺、跟蹤、調處，在矛盾排查方面發揮著不可替代的作用。再次，通過專職調解員、公益律師到社區掛點、示范調解、組織培訓等措施，提高兼職調解員的綜合法律素質。“專兼結合”調解隊伍的組建，既實現了糾紛解決的專業化，又能充分反映社情民意，實現了兩者的優勢互補。

（三）創新工作機制，實現調解的聯動性。“整合資源、部門聯動”是西鄉大調解的顯著特征。西鄉在基層解紛實踐中實現了如下的制度創新：（1）受理分流機制。按照“統一受理、集中梳理、歸口管理”的原則，調解中心和工作室集中受理各類糾紛后，依據案件性質、涉及范圍、難易程度等情況進行分流，把不適宜自己調處的案件及時移交相關部門或明確告知當事人救濟途徑，從而在第一時間把糾紛納入合理的解決渠道，減少民眾“告狀難”問題。（2）分級調處機制。第一級：以居委會為依托，調處簡單的民間糾紛；第二級：以調解工作室為依托，發揮專職調解員的作用，解決一般性糾紛；第三級：以調解中心為依托，采取專職調解員上報信息，律師主調的形式，化解較為復雜、疑難的糾紛。（3）聯動調處機制。按照“部門聯手、上下聯動”的原則，對跨部門、跨行業的重大、疑難、群體性糾紛，由調解中心組織有關部門聯合調處。（4）市民評理機制。西鄉吸收轄區內的人大代表、政協委員、離退休干部及社會賢達組建評理團，對重大、疑難、復雜糾紛，在當事人自愿的基礎上，采取由專職調解員主調，評理團票決，根據表決結果擬定調解協議。（5）訴調對接機制。明確告知當事人人民調解協議具有民事合同的性質，當事人應當遵守和履行。同時，人民調解組織積極協助各類調解協議、司法文書的執行。（6）案件跟蹤回訪機制。通過抽樣回訪，了解當事人思想動向，敦促其履行協議，做到糾紛不積累、不復發。（7）信息溝通機制。人民調解、行政調解、法庭擁有各自的信息網絡，經常組織各部門通過聯席會議、座談會等形式，加強信息的收集、交流，做到早預測、早預防。（8）糾紛排查預警機制。建立網絡化排查組織，按照“抓早、抓小、抓苗頭”的要求，一般糾紛、重點情況經常排查、敏感時期專項排查，及時掌握糾紛的動態、規律，從源頭上防止糾紛的擴散、激化。總之，西鄉大調解克服了過去基層解紛組織各自為政的弊端，形成多重解紛部門聯動運作，多種解紛方式合力調處的新局面，大大提升了基層糾紛解決的應對能力。

三、基層大調解存在的問題

西鄉大調解作為基層糾紛解決的一種創新形式，沒有現成經驗可循，作為尚未定型的新生事物難免存在某些缺陷與不足。

（一）大調解的設計定位和價值目標過度行政化。西鄉大調解在設計之初就體現出對行政權力的高度依賴，“黨政主導”的定位不利于大調解的長遠發展。首先，維穩這一單一化的目標要求有可能偏離公正公平的價值。強調維穩容易導致過度關注群體性糾紛，而忽視對個體權利的保護；缺乏必要的程序保障，可能導致證據滅失；促使當事人妥協的現象，可能造成權利保護的失衡。其次，由于大調解突出人的主觀能動性的發揮，從而擠壓了自發秩序的生成空間，面臨適應社會變遷的能力和作為“社會穩定器”功能的弱化。再次，由于基層行政資源的有限性，大調解組織網絡的設置主要迎合的是黨委、政府的關注點，與民眾的解紛需求并不完全一致，導致解紛組織分布不均或存在漏洞。

（二）大調解解紛方式界限不明、銜接不暢。西鄉大調解在整合解紛資源過程中存在著盲目性的傾向。由于不同解紛方式在性質、組成、適用范圍、解決原則、程序要求以及效力等方面存在差異，把各種解紛資源簡單揉合在一起，容易喪失獨立運行的空間，致使人民調解、仲裁、司法蛻變為行政力量解決糾紛的工具。解紛方式之間界限不明的另一潛在風險是行政權力的過分介入。一是一味強調調解指標的作用，增加了強制調解的發生幾率，行政部門往往變調處為管理，甚至強迫當事人達成調解協議。二是公權的強制性有可能干涉調解的合意性。譬如，盡管企業對員工的傷亡事故沒有法律責任，但面對行政部門的聯調“壓力”，最終被迫承擔人道意義上的高額賠償。三是片面追求快速解紛和實質正義可能削弱調解的合法性。例如，在處理群體性事件時，可能出現撇開法律一味“擺平”糾紛的現象，助長了“小鬧小解決，大鬧大解決”這一社會現象。總之，解紛方式之間界限模糊的狀況加大了大調解的運行風險，長此以往，會消解其存在的社會公信力，甚至可能走向法治的對立面。

另外，西鄉大調解還存在解紛方式銜接不順暢的問題。這一方面是由解紛機制自身的屬性造成的，司法審判的強制性、人民調解的民間性、行政調解的職權性決定了相互之間存在著沖突和張力；另一方面，既有銜接措施更多的是原則性、理念性要求，缺乏可操作的具體規定。

（三）大調解自身建設和外部支持有待加強。與其他解紛方式相比，人民調解過于單薄和邊緣化，鑒于此，西鄉大調解主要通過強化解紛主體的權威性、專業化等措施擴展人民調解的適用空間。除此以外，調解組織的分布、適宜的調解范圍、調解協議的效力等都可能成為影響民眾選擇人民調解作為解紛手段的因素，這就涉及到人民調解的自身完善問題。

此外，構建大調解長效機制離不開立法、財力、人力的支持，在這方面西鄉大調解同樣不容樂觀。其一，大調解現在僅是應對基層糾紛解決的臨時性措施，立法上尚未得到正式確認，很可能因領導的變動或注意力改變而遭致削弱。其二，經費主要來源于街道財政預算外撥款，隨著財政體制改革的深入，今后預算外經費將大幅減少，一旦失去財力支持，大調解的前景不堪設想。其三，就人員保障來看，大調解吸收人才的方式單一且后備力量缺乏。

四、完善基層大調解的應對措施

針對西鄉運用大調解解決基層糾紛存在的問題，著眼于其作用的充分發揮，筆者認為還需要從以下方面加以完善。

（一）發展趨向上要科學定位。西鄉大調解的創建離不開行政權力的支撐，在我國自治型社會尚未走向成熟的情況下，由政府主導解紛有其必要性。但從長遠看，基層糾紛解決應該回歸社會，所以，未來大調解的重心應轉向培育社會解紛機制上，充分發揮自發秩序的社會自治力。〔2 〕首先，公權救濟可能導致的功能錯位、行為失范等問題表明行政權力不宜過分干預糾紛調處，更不能包辦代替。其次，由于社會具有自我消解糾紛的“自凈能力”，所以應當讓不同解紛機制在市場上自行定位，完全沒有必要通過行政手段圈定解紛資源的領域。再次，社會自治型解紛的基礎源于民眾對自發秩序的認同感、對解紛產品的認可度，能夠在維護公共秩序的同時更好地體現民意。

培育社會自治型解紛秩序并不意味著政府可以撒手不管、放任自流，而是要實現角色轉型，從個案糾紛的參與者轉向宏觀監控的管理者。政府應當出臺社會化解紛組織申請資質的具體規定和程序，健全相應的運行、銜接、管理制度，建立有效的績效評估和監督機制，并引入競爭機制，通過市場優勝劣汰，打造出更多資質良好、信譽過硬的社會化解紛力量。總之，政府要在基層解紛中制定決策、監督引導、協調各方的作用，把自身的政治、組織優勢轉化為管理、服務優勢。

（二）體系架構上要理順內部關系。完善基層大調解體系，既要注意糾紛解決方式的銜接，又要保持各種解紛資源的獨立，不能因為盲目追求效率而混同解紛方式間的合理界限。具體應當以解紛機制的功能定位為基礎搭建大調解合理的體系架構。第一，堅持人民調解的自治性要求，確保調解自愿，不刻意追求調解率，更不應下達硬性調解指標；遵守調解合意，不得采取任何強迫的方法強制調解；保證調解公正，不要一味地讓雙方妥協，致使當事人權利打折。第二，規范行政權力，對行政調解的范圍、職權、程序、監督作出明確、嚴格的限定，防止行政權力不恰當地介入民間調解、仲裁和司法。第三，推進司法改革，積極引入“能動司法”①，豐富司法調解體系，大力發展訴外調解，充分發揮司法在大調解中的作用，但同時不得妨礙司法獨立，保證司法的程序性、裁判性，不因聯動聯調影響司法權對行政權的監督和制約。〔3 〕

（三）強化機制上要形成有效銜接。實現解紛方式的有效銜接是完善基層“大調解”的重要內容。要使基層解紛資源形成整體優勢，需要解決好調前、調中、調后三階段的銜接問題，創建全方位的銜接機制。

首先，完善調解前的銜接機制。除發揮既有案件分流機制，引導不同性質的糾紛進入合理的解紛渠道外，還應建立委托調解制度，基層行政職能部門、法庭對已受理的糾紛，解決過程中發現更適宜人民調解的，在當事人同意的情況下，依法委托調解，充分發揮人民調解在基層糾紛解決中的“過濾”和“先導”作用。其次，發展調解中的銜接機制。一是完善工作對接，包括行政、司法人員為人民調解提供經驗、知識、法律意見以及涉案材料；人民調解為其他調解、仲裁、司法做好外圍的安撫、勸解工作。〔4 〕二是加強人員對接，一方面加強行政、司法人員對人民調解工作的指導、培訓，另一方面，基層行政職能部門、法庭可以邀請人民調解員、評理團成員以助調員、陪審員等多種形式參與調解和審判。最后，健全調解后的銜接機制。依據我國現行法律，行政調解協議、人民調解協議不具備法律強制力，尤其對民間性的人民調解而言，調解協議的效力問題已成為制約其發展的軟肋。筆者認為，調解協議的效力，作為程序問題，最終也只能依賴程序本身解決，一個可行的方案是進一步強化訴調對接機制：（1）基于法庭委托開展的人民調解，調解協議經司法人員審查后賦予法律效力，一方拒絕履行的，對方可以申請強制執行，若調解協議以金錢為給付內容，當事人可直接申請支付令。（2）建立司法審查和公證確認機制，對當事人意思表示真實且合法的調解協議依法賦予法律強制力。（3）對僅保留調解筆錄，沒有簽署書面調解協議的，可建立專門的“綠色通道”，對案件實行優先立案、優先審判、優先執行，調解筆錄在訴訟中具有證明力。

（四）實現轉型上要完善自身建設。要推動人民調解由傳統向現代轉型，使之不斷走向社會化、法制化。社會化是指人民調解由社區自治向更廣泛的社會自治邁進。一是要進一步培育新型調解組織，設立各種企業內、行業內（如消費者協會、各類商會等）、區域內（如經濟開發區、工業園區、商業區、物業小區等）的調解組織，真正搭建起覆蓋全社會的調解網絡。二是要進一步拓寬調解外延。調解是當事人在自愿、合法基礎上對糾紛解決達成的合意，靈活便捷、高效低廉的特點迎合了民眾的解紛需求。因此，除民間糾紛外，對法律明確授予當事人自由處分權的非單純民事性質的糾紛、刑事附帶民事訴訟糾紛、刑事自訴糾紛、涉嫌過失犯罪的輕微傷害糾紛也可以探索性地引入人民調解。〔5 〕 （P112 ）法制化是指完善必要的程序規范以克服人民調解的隨意性。人民調解雖是典型的非正式解紛方式，但卻包含著自身程序化的契機。〔6〕（P29）（1）為保護公民的私權利，應以不公開調解為原則。（2）為確保調解的中立性與公正性，可以賦予當事人對調解人員的選任權和回避權。（3）嚴格案件受理、分流、調處、回訪等流程，強調依法調解，防止證據滅失；設立合理的調解期限，督促糾紛及時調處。（4）規范登記、記錄、歸檔制度，解決調解協議表達不清、要件殘缺、保存不當等問題。

（五）進一步優化外部支撐。有力的外部支撐體系是大調解長期發揮作用的重要前提。進一步優化大調解的外部支撐，應從以下幾方面著手：第一，利用深圳特區特別立法權的優勢，以立法形式確認大調解的性質、地位、職能、作用，對基層各種解紛方式的組織形式、適用范圍、基本程序、效力以及相互之間的界限和銜接作出明確規定，為大調解形成長效機制提供法律保障。第二，引入“政府購買服務”解決大調解面臨的經費問題。政府購買服務是西方國家的一項社會福利制度，指政府在財政預算中拿出經費，通過直接撥款或公開招標等方式購買各類公共服務機構提供的社會服務。〔7 〕 大調解在性質上屬于社會公共產品的范疇，因此政府完全可以采取購買的形式，制定相應的標準和規則，根據解紛主體的解紛數量、解紛效果提供相應的經費和優惠政策（如稅收、補貼等）。另外，隨著我國社會自治發育程度的提高，還可以向社會團體獲取資金，實現大調解經費供給渠道的多元化。第三，積極探索人才引進的新路徑，不斷壯大基層解紛力量，比如可以向律師事務所購買服務，以社會工作者（義工）的形式吸收法律志愿者參與調解等。

注 釋：

①對司法運行方式的定位，目前法學界存在著“克制司法”與“能動司法”兩種主張。“克制司法”著眼于形式正義，要求司法權始終處于絕對被動、中立、終局的角色，而“能動司法”則著眼于實質正義，主張對社會糾紛采取適度干預。

參考文獻：

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責任編輯 楊在平