轉軌期政府權力悖論的形成原因

張紅宇 張瑩丹

〔摘要〕 政府主導對社會主義市場經濟體制的建立和完善起到了雙重作用，這種雙重作用實質上是我國轉軌時期的一種特殊現象，即政府權力悖論。這一政府權力悖論的形成原因如下：政府行為主體的雙重角色矛盾是其產生的客觀原因，表現為改革主體與改革客體、公共權力主體與國有產權主體及制度供給主體與需求主體三組矛盾；政府行為主體的雙重利益沖突是其產生的主觀動因，表現為某些政府官員的個人利益與社會公共利益背離及一些政府組織機構自身利益與社會公共利益沖突；政治集權下的經濟分權是其產生的制度環境，表現為權力格局發生變化及中央與地方委托-代理關系錯位加劇；少數特殊利益集團在形成、發展與壯大過程中扭曲政府的決策及其執行，助推了政府權力悖論的強化。

〔關鍵詞〕 政府權力悖論，原因，行為主體

〔中圖分類號〕D625 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0123-04

我國經濟體制改革的總體目標是建立和完善社會主義市場經濟體制。在這一過程中，始終體現著轉型—制度變遷—政府主導的邏輯。事實上，政府主導對社會主義市場經濟體制的建立和完善起到了雙重作用：一方面，政府主導加快了我國市場化改革的進程，促進了經濟發展；另一方面，政府主導也在某些方面阻礙了市場化改革。這種政府經濟行為的雙重作用，實質上是我國轉軌時期的一種特殊現象，即政府權力悖論。為了解決這一問題，深入研究其產生的原因顯得尤為重要。

一、政府權力悖論產生的客觀原因：政府行為主體的雙重角色矛盾

正如諾斯在《經濟史中的結構與變遷》一書中闡述的，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。〔1 〕 （P20 ）我國社會經濟發展實踐中政府權力主導的“雙刃劍”現象無疑是這一觀點的現實體現。在體制轉軌這一特殊歷史背景下，我國政府行為主體內在的雙重角色矛盾客觀上導致了其權力悖論的產生。

（一）改革主體與改革客體的矛盾。我國社會主義市場經濟體制改革的主旨是要對計劃經濟條件下高度集中于政府的權力和資源進行重新配置。從某種意義上說，它是要通過對政府權力結構和利益結構的根本改造，從而改變我國在計劃經濟條件下形成的國家和社會關系。在這一過程中，政府被賦予了雙重角色：既是改革的主體，又是改革的客體。作為改革的主體，政府內部理應具有改革的動力，要制定和貫徹實施有利于市場化改革的路線、方針、政策，要從全局出發統籌兼顧，協調不同階層的利益。但作為改革的客體，政府又是改革的對象，這就要求政府必須對其自身的功能、規模、結構及權力進行自我限制和界定，其結果必然導致在一定程度上觸及、震動甚至損害一些政府工作人員或部門的既得利益。在此情況下，一些地方政府出于對自身權力和既得利益的維護，往往會成為改革的重大阻力，這種情況在地方機構改革中尤為突出。

（二）公共權力主體與國有產權主體的矛盾。在社會主義市場經濟條件下，國家一方面作為國有資產的主體，有權代表全體人民對國有資產行使所有權；另一方面，作為公共權力主體，有權對社會經濟進行宏觀管理經濟。政府權力主體的雙重性決定了政府經濟行為不同層面的矛盾和沖突。一方面，政府作為國有資產主體，它所指向的客體是所有經營性、資源性和行政性資產，微觀上政府往往以國企所有者或經營者的身份直接參與市場競爭，通過產權經營獲取微觀經濟利益；另一方面，政府作為公權力體現者，要為市場提供和確定“游戲規則”，規范社會經濟秩序，為企業創造良好的發展環境，確保社會經濟健康運行。此外，作為社會經濟管理者，政府還必須有效地界定和保護合法產權，對于不同經濟主體之間因產權而產生的利益沖突，政府必須恪守“第三方”公正義務，不能以損害或犧牲一方的經濟利益為代價，來滿足或偏袒另一方的要求。從理論上講，要保證上述政府經濟職能的有效實施，必須把作為宏觀經濟管理者的政府與作為國有產權主體的政府嚴格區分開來。但從實踐效果來看，由于政府權力主體的雙重性，很難保證政府不利用其公共權力去謀取產權上的利益，這也是現實中一些地方政府“與民爭利”現象出現的原因。

（三）制度供給主體與需求主體的矛盾。經過改革開放三十多年的偉大實踐，我國社會經濟取得了令人矚目的成就。成就的取得主要源于政府制度創新的引導和推動，各級政府作為制度創新的主體，既是制度的供給者，又是制度創新的受益者和需求者。改革之初，地方政府受可能獲得的最大潛在利益所誘，直接創新的意愿和動力較強，在改革中表現比較活躍，制度創新得以有效開展。但隨著我國經濟體制改革的不斷深化，改革難度和成本都在加大，有些地方政府出于自身利益最大化考慮，對制度創新的態度發生了變化，主要表現在以下兩方面：一方面，對中央政府的制度供給，“有利于我的，就支持，于我無益的，就消極抵抗”；另一方面，由于某些制度創新不能給其帶來潛在利益，因此很難形成制度創新的行動團體，地方政府制度創新往往會因缺少組織推動者而失敗。〔2 〕 有些地方政府為了掩飾制度供給的不足，甚至制造虛假性制度創新政績，表面上看起來制度供給很充足，但實際上這種制度安排無法發揮實質性的規范作用，從而導致有效制度供給缺乏和供給泛化的雙重問題。

二、政府權力悖論產生的主觀動因：政府行為主體的雙重利益沖突

政府作為社會公共利益的代表，天然應以追求社會公共福利最大化為其行為目標。但由于政府這一社會公共組織是由政府官員和公務員組成的，其行為又不可避免地追求自身利益的最大化，這兩種利益目標間存在著一定的沖突。政府行為主體對“自身利益”的追求主要體現在兩個方面：一是政府官員和公務員的自身利益最大化；二是政府組織的利益最大化，包括各級政府機構的利益最大化和政府內部不同部門之間的利益最大化，也就是通常說的“地方政府利益”和“部門利益”。這樣，政府行為主體雙重利益目標的沖突又可以具體分解為“政府官員個人利益與社會公共利益的背離”及“政府組織機構自身利益與社會公共利益的沖突”兩個層次。行為主體的最終選擇往往是各利益目標在現實條件下矛盾沖突和博弈的結果。

（一）某些政府官員的個人利益與社會公共利益的背離。政府經濟行為是由政府官員和公務員來具體實施的，在實施具體決策行為時，由于對行為主體獲取信息不充分及自身能力的有限，往往導致決策的不科學，造成資源浪費和社會公共福利的損失。此外，作為理性經濟人，一些政府官員和公務員在政府組織框架內為社會公眾工作時，也會追求以最小的成本獲得自身最大的收益，包括經濟利益的獲得、政治名望的提升、職位的升遷等。基于這種考慮，在缺乏權力監督的情況下，有些政府官員和公務員往往會濫用手中的權力，以犧牲社會公共利益為代價，轉而追求個人私利，或以自身特殊利益的追求擠占公共利益的實現。

（二）一些政府組織機構自身利益與社會公共利益的沖突。主要表現在以下幾個方面：

1.地方經濟利益與社會公共利益的沖突。地方政府在利益代表上體現著雙重性。一方面，它是國家行政機關的下級機關，是中央政府在地方的利益代表，作為宏觀調控中的中觀層次，應該遵從中央的整體部署和利益安排；另一方面，地方政府作為區域一級首腦，是地方權力的執行機關，它要負責本地區經濟建設、社會發展、改善就業、社會保障等事務，是本地區經濟利益的代表。受這兩種身份的制約和利益影響，地方政府既要從全局出發，貫徹執行上級政府的調控政策，又要顧慮該政策對地方經濟利益的影響；現實中地方政府具體行為的實施和選擇往往是其雙重利益目標沖突和博弈的結果。當中央政府的調控政策能給地方帶來利益時，就能得到貫徹執行；反之，當中央調控政策與地方利益沖突時，往往就難以得到落實，導致宏觀調控效率低下。此外，一些地方政府出于自身利益最大化考慮，往往還利用行政性壟斷或采用地方保護主義等做法限制市場競爭， 延緩了全國統一市場化的進程。

2.部門利益與社會公共利益的沖突。政府部門作為政府的具體化，其倫理要求在于實現社會公共利益。從應然意義上講，部門利益就是公共利益，政府體系中的每一個部門都應以社會公共利益作為自己的利益目標，不應有超越社會公共利益的部門利益存在。但實踐中，部門利益與社會公共利益并不具有一致性，一些政府部門總是自覺或不自覺地把本部門的特殊利益放在優先位置，利用本部門所處的特殊位置和掌握的特殊權力去維護和擴張自己的既得利益，部門利益甚至已經成了部門行政的畸形動力。在這一過程中，始終體現著政府部門為了獲得更大的利益，不斷地擴張權力，而部門權力的擴張又進一步滋生了部門權力的利益化這一內生邏輯。這樣，公共權力成為了一些政府部門及部門領導謀私的工具，部門利益成為了實現社會公共利益的障礙。

三、政府權力悖論產生的制度環境：政治集權下的經濟分權

從理論上說，合理化的中央與地方關系應該是利益平衡的。在權力分配上，既要保障必要的中央集權以維護中央政府的權威性和合法性，又要保障地方在中央有效調控下的適度分權以更好地進行地方建設。任何一方權力的任意放大或縮小，都將破壞權力的正常運轉和利益的平衡。轉軌時期，在經濟分權和行政任命制的體制環境下，中央政府、地方政府、非政府主體之間形成了一種利益博弈局面，這為政府權力悖論現象的產生提供了制度環境。

（一）權力格局發生變化。黨的十四屆三中全會召開之后，我國開始進入了全面建設社會主義市場經濟體制的改革階段。在改革過程中，尤其是1994年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實行，使我國傳統單一的中央高度集權模式讓位于多元化的、中央政治集權與市場經濟分權相結合的新模式。這一模式打破了舊體制下的權力格局和利益格局，中央政府依托立法權和人事任免權把握地方政治方向，同時賦予地方一定的經濟自主權。這在一定程度上既提高了地方對中央財政的依賴度，也強化了中央對地方的宏觀調控能力，中央與地方及非政府主體的關系有了實質性變化。但由于中央與地方間事權劃分不明及事權、財權的不對等，導致一些地方政府不同程度地對抗和抵觸中央政府，雙方也都會采取一些機會主義行為來實現自身利益最大化，這為政府權力悖論的產生提供了制度環境。

（二）中央與地方委托-代理關系錯位加劇。轉軌時期，我國公共政策的制定和執行體系事實上是一種委托-代理關系。其中，地方政府為代理人，中央政府為委托人，一般情況下，代理人應積極主動地采取各種行為以實現委托人預期設定的政策目標，委托人則要依據評估體系考察其完成情況予以相應的利益回報。在這一代理關系中，相對于代理人——地方政府面對的包括經濟增長、環境保護、社會治安、改善就業等諸多指標在內的多重任務，委托人——中央政府往往把GDP、就業率等比較容易量化的指標納入考核指標體系，作為評價地方政績的主要依據。在委托人對績效考核缺乏科學標準的情況下，一些代理人基于政績考核的壓力和自身利益最大化的動力，往往過度強調經濟數量成績，忽視經濟質量和經濟成本，忽視經濟和社會的均衡發展，其結果必然與委托人追求全社會福利最大化的目標背道而馳。

此外，在公共政策執行過程中，委托人與代理人之間的信息分布是不對稱的。與中央政府相比，地方政府作為公共政策的執行主體，往往更接近信息源，擁有信息優勢。地方政府可以憑借信息優勢同中央政府展開博弈，對政策執行過程中出現的問題、形成的經驗總結及目標的實現情況并不據實向上級政府匯報，而是片面夸大對自己有利的信息，隱瞞對自己不利的信息，使政策執行過程中暴露出來的問題不能得到及時解決，導致社會公共利益損失最大化。

四、政府權力悖論強化的助力：少數特殊利益集團的形成壯大

在市場經濟中，利益集團的存在是一種常態。改革開放后，隨著我國經濟市場化的不斷推進，社會各階層利益分化日漸明顯，各種利益集團積極開展社會參與，通過各種途徑向政策制定者表達其利益訴求，或者提出各種政策意見和建議擴大其自身影響，以期影響政策結果。客觀地說，這在一定程度上對協調和整合各種利益、維護政局和社會的穩定起到了一定的積極作用；同時，利益集團的活動還有利于促進公眾參與公共決策的積極性和主動性，在客觀上對政府起到了一定的監督作用，有助于增強公共決策的民主化與科學化。但并非所有利益集團的存在和活動都是合理的，在新舊體制轉換的過程中，某些利益集團利用政策、法律和管理上的漏洞，運用自己掌握的公共權力、資源或者與某些掌握公共權力與資源者相互勾結，采取掠奪性行為，把自身利益凌駕和超越于社會共同認可的政治、經濟規則之上，蛻變為特殊利益集團。所謂特殊利益集團，是指利用不合理的體制和政策、利用壟斷地位獲取不合理的甚至是非法的利益集團。〔3 〕這些特殊利益集團雖然是少數，但其在形成、發展、壯大過程中扭曲政府的決策及其執行，成為政府權力悖論強化的助力。雖然中央早在2006年十六屆六中全會上就明確提出要對特殊利益集團保持高度警惕，但“近年來，我國特殊利益集團對公共決策的控制和操縱，給人感覺越來越明顯”。〔3 〕

現階段，助推政府權力悖論強化的特殊利益集團主要表現為四種形式：一是一些自利性組織。由某些過分強調和追求自身利益的政府職能部門演化而成的自利性組織，常常利用手中掌握的本應維護公共利益的公權力去謀取自身利益，致使政府利益結構失衡，大大折損了公共政策的公共性。二是一些壟斷行業中的經濟組織。某些以行業利益為紐帶，借助公權力和行政壟斷進而壟斷資源和市場，造成資源配置惡化和收入分配扭曲的經濟組織，壟斷資源和市場，制定霸王條款，維持壟斷價格， 妨礙市場競爭，造成資源配置惡化和財富分配扭曲。三是一些特殊行業中的暴利集團。一些利益集團通過權力尋租或官商勾結而脫離了應有的制約，蛻變成為暴利集團，其涉足房地產、特許經營、采礦等行業，將社會財富據為私有，破壞了社會公正，威脅國民經濟的健康發展，成為社會的毒瘤。四是某些向權力尋求特殊保護的大型民營經濟組織。它們利用政府職能部門對民營經濟的市場準入和審批許可等制度，擠壓普通民營企業的經營空間，在一定程度上扼殺了社會經濟活力。

由上述分析可知，這些特殊利益集團雖然存在形式和活動領域不同，但卻都表現出壟斷性、排他性、狹隘性、潛在的政治性等共同特點，在不同程度上助推了政府權力悖論的強化。正如美國制度經濟學家奧爾森在《國家興衰探源》一書中所指出的，“特殊利益集團”孜孜以求的不是競爭而是瓜分，他們不關心增加社會生產率，只希望坐收漁利。他們通過尋求政府權力庇護、干擾立法及權權交易等活動阻礙資源的流動與合理配置，阻礙技術進步，進而會“改變社會演化的方向”。〔4 〕 （P56 ）少數特殊利益集團利用我國社會轉型之機不斷擴張，不僅破壞了市場的公平競爭， 扭曲資源和財富配置，而且利用公共政策把本應由社會共享的發展成果變成本集團的私有利益，把公共政策變為一部分人掠奪和占有另一部分人利益的工具。這樣做的最終結果將是導致對社會整體利益的損害和對弱勢群體利益的忽視，必須引起重視。

參考文獻：

〔1〕〔美〕道格拉斯·諾斯.經濟史上的結構和變革〔M〕.上海：上海三聯書店，1994.

〔2〕豐海英.整合政府行為：構建社會主義和諧社會的關鍵〔J〕.中共山西省委黨校學報，2008，（2）.

〔3〕楊 帆.以法治約束“特殊利益集團”〔J〕.瞭望，2010，（15）.

〔4〕〔美〕奧爾森.國家興衰探源〔M〕.北京：商務印書館，1999.

責任編輯 周 榮