統籌城鄉黨建運行模型構劃

程勉中,方正泉

〔摘要〕 動態調節的統籌城鄉黨建運行模型立足于城鄉一體的區域發展背景，以黨員服務中心平臺、信息化資源平臺構成兩大基礎，以“時間軸”、“空間軸”和“結構軸”三個軸心構成互聯的動態軸線，形成多元互動的三維立體模型，組成柔性好、響應快、信息共享、運行效率高的城鄉黨建工作一體化創新體系。

〔關鍵詞〕 統籌城鄉黨建，運行模型，黨員服務中心，信息化資源

〔中圖分類號〕D267 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0053-04

一、引言

統籌城鄉黨建工作，在黨的建設科學化背景下，必須著眼于機制模型的合理構建，實現城鄉黨建工作的動態調節、科學開放、有序發展。建構動態調節的統籌城鄉黨建運行模型的意義在于，將以往城鄉二元分割體制下形成的基層組織內部分散的功能實現重組，從而產生協同效應，使組織功能獲得價值增值，遠遠超出各基層組織的功能之和。

為此，在對蘇南地區統籌城鄉黨建工作實踐考察的基礎上，我們提出建構“兩平臺三軸心三維立體模型”。這一運行模型的設計思想是應用組織創新理論和系統論思想，立足于城鄉基層黨組織的協調發展，完善以黨員服務中心、黨員志愿者為基本形式的覆蓋城鄉、區域均衡、全民共享的城鄉基層黨組織和黨員聯系服務群眾的工作載體，健全均勻分布的城鄉黨內基本服務網絡，逐步實現城鄉黨建基本服務均等化。運行模型的結構主體以黨員服務中心平臺、信息化資源平臺構成兩大平臺基礎，由“時間軸”、“空間軸”、“結構軸”三個軸心構成互聯的動態軸線，形成包含“時間+空間”、“時間+結構”和“空間+結構”等多元互動的三維立體模型（見圖1）。

二、建設以區域融合為紐帶的黨員服務中心平臺

建設以區域融合為紐帶的黨員服務中心平臺，要順應黨員就業多樣化和分布結構變動的趨勢，體現在組織陣地上要均衡布局，對城鄉基層組織的服務要素進行合理分配和更新，通過整合黨建場所資源、文化資源、信息資源、教育資源、人才資源等，建立開放、有效聚集、高度協作的黨建服務共享平臺。完善為民辦事服務制度，為城鄉黨員群眾提供全方位、系統化服務。

（一）明確設置原則與組織架構。黨員服務中心的設置原則應為三級統籌、二級設置，即按照城鄉統籌基層黨建的思路，由縣（市）、區黨委牽頭統籌規劃，在鄉鎮（街道）和村（社區）二級分別建立黨建資源集中統籌、黨建功能深度融合的基層黨建服務實體。在組織架構上，鄉鎮（街道）一級的黨員服務中心與社區服務中心并列于鄉鎮（街道）黨（工）委之下，兩者互相協作，全面負責轄區黨務工作，村（社區）一級的黨員服務中心在村（社區）黨組織領導下開展工作。在地級市和縣（市）、區管理層次上，則沒有必要設置黨員服務中心，而應該通過建立黨建指導中心的方式，對區域黨的建設開展工作指導和咨詢、調研、規劃等，從而形成優勢互補、互聯互通的縣（市）、區咨詢指導，鄉鎮（街道）、村（社區）一線服務的覆蓋城鄉基層組織的四級網絡體系。

（二）整合配置公共服務資源。按照整合資源、重心下移、服務前移的要求，根據機構、人員、經費、場地、制度、工作“六到位”要求，在硬件建設上合理配置公共服務資源。在村（社區）建設中可以依托黨員活動室、文化室等現有的辦公用房資源，加強黨員服務中心的規范化建設，并采取與社區綜合性公共服務平臺聯建的方式，在共同的平臺上落實行政管理和社會公共服務事務經辦職能，從而實現城鄉服務平臺對接。在產業園區等外資企業、“兩新”組織集中的區域，可按照“優勢互補、資源共享”的原則建立“紅色驛站”、“陽光家園”等，服務周邊企業黨組織和黨員群眾。針對部分村（社區）因規劃、用地、資金等原因建設黨員服務中心存在一定的難度，縣（市）、區委應加強統籌，有重點地加大投入和扶持力度。

（三）形成具有輻射力的服務功能。要圍繞黨員服務中心形成三項規范制度和四方面的服務功能，即建立黨員教育培訓、黨員志愿者服務、黨員扶貧幫困等制度，形成輻射黨員、黨組織、轄區單位、轄區群眾的四大服務功能。在運行方式上由基層黨組織牽頭，以黨員志愿者為主體，發動群眾廣泛參與，形成“黨員為骨干，群眾和轄區單位主動融入”的長效機制。日常運行中要做到管理規范，活動規范。在農村要進一步借鑒城市社區管理經驗，積極探索農村黨員服務中心的扁平化管理，推行一人多崗、一崗多責、內外結合、分片包干、信息共享、責任到人的工作方式，逐步實現“一口受理、一網協同”的工作格局，努力提高綜合管理和服務水平。

三、建設以電子黨務系統為基礎的高效率信息化資源平臺

建設以電子黨務系統為基礎的高效率信息化資源平臺，要以信息化為紐帶，以電子黨務系統為基礎，依托遠程教育網絡，搭建數字化網絡平臺，以黨員學習教育正常化、規范化為目標，建立城鄉黨員管理、教育、信息服務共享體系，形成城鄉黨員和流動黨員共用的數字學習平臺。

（一）加強農村信息化基礎設施建設。農村信息化的發展有利于消除城鄉之間信息戰略和利用的差別，促進城鄉要素互動和城鄉經濟社會協調發展，改變城鄉信息不對稱的狀況，提高農村基層組織管理效率。要以村（社區）黨組織為主體，整合遠程教育、公共信息等網絡和服務資源，進一步加快黨建信息化工程建設步伐，使各地黨組織特別是農村基層黨組織盡快在同一管理平臺上實現工作對接和更高層次上的工作統籌。

（二）推廣應用電子黨務系統。轉變黨建工作與管理方式，建設城鄉統籌的高效率黨建模式，離不開電子黨務的廣泛應用。要以農村基層需求為導向，積極推廣和應用網上辦公服務系統，提高面向基層服務的能力和工作效率。實施電子黨務“上網工程”和“入村、入戶工程”，使組織關系轉接、過組織生活、交納黨費等以往在現實生活中才能完成的項目，都可以在網上輕松實現。整合各職能部門的信息資源，加強對流動黨員的信息采集和管理，建立城鄉一體的黨員信息數據庫。為流動黨員探索建立“網上黨支部”，建起相伴相隨的“家”。在完善覆蓋城鄉電子黨務系統的同時，還要為農村基層組織量身打造“村務管理系統”，形成城鄉一體化的信息網絡公共服務平臺。

（三）加強現代遠程教育站點建設。重點加強農村黨員干部現代遠程教育站點建設，實現城鄉黨員學習教育的多樣化選擇和經常化實施途徑，滿足黨員干部教育培訓大批量、個性化和效益化的要求，引導城鄉各級黨組織開放黨務、政務、教學課件、市場、科技等各類信息，促進黨建信息城鄉共享、黨建工作區域互動。針對農村經濟發展的實際，按照資源整合的原則，同步建設城鄉一體的為農服務綜合信息平臺和門戶網站，開發各類實用信息資源，建立涉農信息資源的交流共享機制。探索出一條符合城鄉一體化發展規律的“黨政聯動、市場主體、整合資源、互利共贏”的農村信息化模式。

四、基于“時間軸”的統籌要素建設

基于“時間軸”的統籌要素建設，其重點主要立足于過去和現在、現在和將來之間的繼承發展關系、目標設定及其階段戰略，同時需充分考慮如何處理好建設進程中的動態發展關系，針對存在的主要矛盾和突出問題，為處于不同發展狀態的黨組織提供不同的支持措施。

（一）繼承傳統與改革創新——處理好過去時和現在進行時的關系。構建統籌城鄉黨建工作新格局，決不是否定以往的黨建工作，更不是另起爐灶，另搞一套，而是必須處理好繼承與創新的關系，堅持改革創新與繼承傳統相結合。要在堅持黨的基本理論、基本原則條件下，自覺地把思想認識從那些不符合科學發展觀的觀念、做法和體制的束縛中解放出來，對不適應、不符合城鄉統籌發展要求的思路和做法進行改革，對基層黨建工作發展模式與基層組織結構、活動方式、領導方式進行改革創新。要以我黨在長期實踐中積累的豐富經驗為基礎，堅持把構建新格局與發揚好傳統、好經驗、好做法結合起來。

（二）階段目標與終極目標——處理好現在進行時和將來時的關系。構建一體化新格局是一個循序漸進的過程，必須有近期和遠期、局部和整體相結合的總體目標規劃，并根據不同階段的特點調整統籌發展的內容。其發展目標體系可以定位于一個終極目標、三個階段性目標的框架。一個終極目標就是激發和保持黨的先進性，使黨組織成為堅強領導核心。三個階段性目標，一是以城帶鄉階段，目標是確立形成以城帶鄉幫扶機制，全面提升農村黨組織的凝聚力戰斗力；二是互動相融階段，目標是確立起城鄉協調、雙向互惠的機制，進一步提升城鄉基層黨組織和黨員的先進性；三是一體化新格局階段，確立起全面適應新形勢的工作機制，持久發揮城鄉基層黨建統籌發展的功用。要處理好規劃長遠與抓好當前的關系，在科學規劃的指導下，著力抓好各項實施工作。

（三）先進引領與循序漸進——處理好建設進程中的動態發展關系。構建一體化新格局是一個較長時期的實踐過程，對不同地區、不同類型的基層組織不能搞“一刀切”。應當從動態發展的角度，根據各地不同的經濟社會發展水平和黨建工作基礎，加強分類指導，通過構建形式多樣化的發展路徑，為處于不同狀態的基層黨組織提供不同的支持措施，有針對性地解決主要矛盾和突出問題。按照“先進引領、示范帶動、重點建設、整體提升”的思路，一是為處于率先發展狀態的基層黨組織打造先進引領平臺，努力培育基層黨建工作示范點，發揮先進典型的輻射和帶動作用；二是為處于落后渙散狀態的基層黨組織打造整治發展平臺，通過城鄉結對幫扶、強村帶弱村等方式，指導農村基層黨組織加強自身建設；三是為資源匱乏狀態的基層黨組織打造資源集聚平臺，加強城鄉黨組織對接溝通，促進城鄉資源優化配置；四是為處于萌生發展狀態的“兩新”組織打造規范組建平臺，創新組建方式和管理模式，創新活動載體；五是為處于“流動”變化狀態的流動黨員打造流動黨員服務平臺，著力構建城鄉互動、異地互聯、實時動態的黨員管理機制。

五、基于“空間軸”的統籌要素建設

基于“空間軸”的統籌要素建設，主要應從規劃城鄉黨建工作的空間分布方式、構建區域黨建的空間輻射網絡體系及其聯動運行機制的推進等方面進行探索。

（一）統籌城鄉基層黨建發展空間，科學規劃基層黨建工作的空間分布方式。當前城鄉黨建工作的區域性空間內部面臨兩個突出問題：一是從黨員個體的角度來看，黨員的流動性大大增加，存在著大量“流動黨員”和“隱性黨員”；二是從組織群體的角度來看，由于大量涌現的新經濟組織和新社會組織，使原有的黨組織體系對區域內基層組織的覆蓋出現了“空白”和“空檔”。統籌城鄉基層黨建發展空間，要立足區域發展全局，切實規劃好具有科學合理的空間梯度分布結構的城鄉基層黨建網絡。城市基層黨組織要發揮自身優勢，加大對農村基層組織的扶持和服務，著力幫助解決農村基層黨組織基礎服務設施薄弱、發展能力不足等問題。同時，要充分利用農村在城鄉一體化過程中形成的工作環境，為城鄉基層黨員干部的培養成長提供鍛煉發展的空間，積極引導和統籌城鄉基層黨建協調發展，形成相互呼應、有序布局、開放聯動的城鄉基層黨建空間結構體系。

（二）確立“區域大黨建”理念，打造統籌城鄉基層黨建的空間輻射網絡。從各地統籌城鄉黨建的實踐來看，鄉鎮（街道）黨（工）委應成為統籌城鄉黨建工作的聯結點、主陣地，要把它們真正建設成為整合區域黨建空間資源，統攬鎮村、協調各方的領導核心，從政策上提供支持，賦予鄉鎮（街道）黨（工）委在統籌城鄉黨建工作中應有的職能和作用，使其真正發揮出對各類基層黨組織特別是“兩新”組織黨的建設工作的輻射功能和支撐作用。具體思路是：按照“組織覆蓋靈活設置、區域互通全面協調、雙重管理強化共建”的思路，確立“區域大黨建”理念，打破單位分割，克服所有制障礙，以區域分布為基礎、空間輻射為連線，產業鏈條為結點，通過結對共建、合作聯建、社區統建等組建模式，形成“單位萬變”而“區域不變”的形態穩定、機制開放的區域性組織網絡，從而形成縱向到底，橫向到邊，縱橫結合，覆蓋整個城鄉的黨組織設置新格局。

（三）上下聯動與區域互動相結合，形成協調推進的工作機制。區域空間統籌功能的發揮，還要在空間維度的整合上實施三個聯動，協調推進。一是在上下層次上逐級帶動。對中心工作、重點工作，一級抓一級、一級帶一級、層層抓落實；二是加強鄉鎮（街道）與村（社區）互動。通過建立黨群工作一體化、產業黨建團組化、黨建工作品牌化等創新舉措，充分發揮鄉鎮（街道）與村（社區）之間的聯通作用，共同做好黨建工作；三是搞好鄉鎮（街道）日常工作中的聯動。鄉鎮（街道）內部要樹立“一盤棋”思想，實現黨建工作和經濟工作和諧發展。統籌城鄉黨建工作是一個涉及到全社會各方面的系統工程，需要整合各種社會力量，要把統籌城鄉黨建工作納入到構建和諧社會的總體建設之中，形成全面覆蓋的統籌機制。

六、基于“結構軸”的統籌要素建設

基于“結構軸”的統籌要素建設，主要解決如何順應城鄉一體化發展中城鄉產業結構轉變升級，農業生產經營方式多樣化、經濟發展結構多元化等各種變化因素，根據不同產權結構、產業結構和社會結構的組織特征靈活設置基層黨組織的問題。

（一）順應農業生產經營方式的轉變，探索多元化、科學化的農村基層黨組織設置模式。要在統一規范村級黨組織的基礎上，根據區域特點、產業規模、黨員年齡和職業分布等，找準農村黨建工作與主導產業發展的最佳結合點和切入點，打破原有行政村建制局限，及時向產業鏈上延伸，積極探索把黨組織建在產業鏈上和經濟合作組織上的“N+1+X”設置模式。“N”為區域內的單建或聯建的村（社區）黨總支（黨委），“1”為主導產業形成的產業鏈，“X”為若干個延伸到產業“鏈條”的各個環節的生產組織。產業鏈黨組織與農村黨組織合建，在不同類型黨支部內合理劃分黨小組，將黨員統一編入相應的黨小組參加活動，構建起以村（社區）黨總支（黨委）為主體、產業特色黨支部為骨干、專業黨小組為基礎的新型組織體系。“N+1+X”設置模式使黨的組織體系和工作觸角延伸到產業“鏈條”的每個環節，產業鏈延伸到哪里，黨組織就擴展到哪里，順應了黨員從業結構的多元化和技能特長的個性化發展需要， 實現了黨的組織優勢與經濟組織的技術、信息、市場優勢的有機結合，以黨組織、黨員的優勢帶動農業產業化和城鄉一體化的發展。

（二）順應多元經濟結構變化的新特點，創新適應生產力發展要求的“兩新”組織黨組織結構模式。“兩新”組織普遍存在黨員數量少、黨組織覆蓋率低的問題，如何加強組織的設置和調整工作，可采取五種方式：一是保留。由集體企業改制而來的，如無特殊情況，原有的黨組織應予保留，其建制視實情作適當調整。二是新建。對具有一定規模的，正式黨員3人以上的“兩新”組織，要單獨建立黨組織；規模較小的可設立黨小組，納入支部管理；不符合組建條件的，應選派黨建工作指導員一對一深入開展工作。三是聯合。對黨員人數不足3人，暫不具備單獨建立黨組織的企業，要按照地域相鄰、自愿聯合的原則，建立聯合黨支部，對小型企業黨員可掛靠所在社區黨組織。四是升格。對黨員人數較多，符合建立黨總支、黨委的“兩新”組織進行升格。五是創新。要繼續探索新的設置形式，諸如樓寓黨支部、青年公寓黨支部、一條街黨支部、大市場聯合黨支部等，探索建立區域性黨組織，統一負責區域內“兩新”組織黨員發展、黨組織籌建和黨的群眾工作。

（三）順應社會結構發展趨勢，探索適應農村向城區轉化的新型社區黨組織的多樣化結構模式。隨著城市化進程的迅速加快，農村新型社區和城鄉結合部社區黨建工作已成為黨的建設的一個新的重要領域。一是要以農村社區為依托，創新黨組織設置。建立社區黨組織-片區黨支部-居民黨小組三級基層組織網絡，構筑社區居委會-片區聯系點—居民小組三級工作、服務、管理平臺，理順關系，使農村社區黨的工作全面覆蓋。二是根據社區規模不斷擴大和村村合并、村居混合的實際，創新黨組織設置。將社區黨組織普遍升格為黨總支，一些村居混合、黨員數量較多的社區黨組織升格為黨委，增強農村社區黨組織的統籌功能。三是對城鄉結合部社區根據其特點分類進行服務、引導、教育、管理，促進社區黨組織建設與社區黨員結構多層化、需求多樣化、管理多級化的要求相適應，根據社區類型多樣、社區居民要求多層次的特點來開展社區黨建工作。例如，在動遷小區，貧困戶、下崗職工較多，黨的工作主要是扶貧幫困、開拓再就業渠道；而在一些公寓園區，目前沒有建立居委會，由物業公司代為管理，社區工作主要是加強服務、維護治安等；在新市民集中居住社區，要圍繞親情化服務、民本化管理開展工作，重點是提高新市民的文明素質。

（四）順應園區經濟發展的新要求，形成黨群一體化的園區基層黨建工作結構模式。園區經濟在我國經濟體系中的作用正在不斷增強，經過創新演進形成新型區域經濟與社會發展的嶄新模式。園區黨建必須與之相適應，通過確立“黨群一體化”的大黨建理念，不斷增強園區黨建的內動力。一是因地制宜的組織設置。充分考慮園區黨建工作實際，因企制宜，合理規劃，循序推進，“孵化”組建，使園區黨組織成為企業黨員的“孵化器”。組織設置的方式上，可采取靈活多樣的形式，采取“單獨建”和“聯合建”的方式，一個企業一個組織，多個企業聯合組建，或按產業化經營鏈條建立組織、同行業聯合建立組織等多種形式，使黨的工作觸角延伸到產業園區中的各個企業，覆蓋黨員。二是健全條塊并存的管理體制。產業園區的多元化、社會化，要求黨的工作也必須社會化運作，變“條狀”的封閉型為“塊狀”的開放型，形成區域化、社會化的運作機制。三是拓展黨群一體化的運行機制。以“凝聚力工程”為總抓手，以黨群工作一體化為工作平臺，在園區黨建的功能拓展上，堅持企業黨建與群團建設并舉，園區黨建與社區黨建結合，逐步形成聯動型的運行機制。

責任編輯 孟永華