財(cái)政視角下社會(huì)保障資金管控難點(diǎn)分析

曹利娜

摘要：財(cái)政部門(mén)在社會(huì)保障資金的管控中發(fā)揮著重要的作用。目前，社會(huì)保障資金的管控中還存在著一些問(wèn)題，主要有社會(huì)保障資金不足、社會(huì)保障資金使用不透明、社會(huì)保障資金保值增值困難、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)未真正做到收支兩條線(xiàn)管理以及地區(qū)社會(huì)保障水平不均等。為了進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障資金的管理與控制工作，應(yīng)該充分了解、分析上述問(wèn)題及難點(diǎn)，并采取針對(duì)性的措施，做好社會(huì)保障資金的籌集與保值增值工作，探尋合適的社會(huì)保障資金管理模式并加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；社會(huì)保障資金；難點(diǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.1；F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào)：1673-291X（2012）20-0140-02

社會(huì)保障資金的管控內(nèi)容涵蓋了各類(lèi)社會(huì)保障資金的所有運(yùn)動(dòng)環(huán)節(jié)與過(guò)程，也就是包括從社會(huì)保障資金的籌集到社會(huì)保障資金的使用再到社會(huì)保障資金的投資與結(jié)余等。建立健全社會(huì)保障制度，完善社會(huì)保障資金管理，為社會(huì)公眾提供適應(yīng)我國(guó)發(fā)展?fàn)顩r的社會(huì)保障，不僅是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要保證。從理論上來(lái)講，社會(huì)保障資金的籌集與使用是我國(guó)國(guó)民收入初次分配與二次分配的重要途徑，所以說(shuō)，社會(huì)保障資金管控是財(cái)政的一項(xiàng)重要職能。從實(shí)踐上來(lái)講，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障工作如果出現(xiàn)支付困難，國(guó)家財(cái)政肯定要承擔(dān)最后的支付責(zé)任。所以說(shuō)，財(cái)政必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金的管理與控制。基于此，本文從財(cái)政角度分析社會(huì)保障資金管控中的難點(diǎn)，并針對(duì)性地提出進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障資金管控的對(duì)策。

一、當(dāng)前社會(huì)保障資金管控中存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)保障資金不足，個(gè)人空賬現(xiàn)象嚴(yán)重

自1995年之后，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸由現(xiàn)收現(xiàn)付方式轉(zhuǎn)向統(tǒng)賬結(jié)合方式。在這個(gè)過(guò)程中，因?yàn)槭孪葲](méi)有對(duì)轉(zhuǎn)化成本做出明晰的度量，為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)金能夠足額、按時(shí)地發(fā)放，所以把發(fā)放的養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)際打入了員工個(gè)人的賬戶(hù)中去，導(dǎo)致員工個(gè)人賬戶(hù)的資金常常被用于補(bǔ)充社會(huì)統(tǒng)籌的資金，從而造成員工個(gè)人賬戶(hù)空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題。同時(shí)還要支付個(gè)人空賬賬戶(hù)的利息，導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌的資金和個(gè)人賬戶(hù)由于統(tǒng)賬結(jié)合出現(xiàn)職責(zé)不清晰，最終致使社會(huì)統(tǒng)籌資金賬戶(hù)從個(gè)人資金賬戶(hù)中透支。因此，可以說(shuō)，我國(guó)社會(huì)保障資金個(gè)人賬戶(hù)從初期就形成了嚴(yán)重的“空賬”問(wèn)題，而且隨著時(shí)間的推移逐漸增加，最終形成了一個(gè)很大的規(guī)模。據(jù)東方早報(bào)資料顯示，截至2010年末，我國(guó)社會(huì)保障資金個(gè)人賬戶(hù)的記賬金額達(dá)到1.9萬(wàn)億元，其中，實(shí)有金額為2 039億元，所以說(shuō)有1.7萬(wàn)億元的空賬存在。世界銀行更是公布了一份預(yù)測(cè)報(bào)告，指出“按照當(dāng)今的模式與制度，到2075年，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金個(gè)人賬戶(hù)的空賬將達(dá)到9.15萬(wàn)億元。”

（二）社會(huì)保障資金使用不透明，資金占用問(wèn)題嚴(yán)重

對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障資金的使用是一項(xiàng)備受關(guān)注的問(wèn)題，依據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)要求，下崗職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金、生活補(bǔ)貼資金、失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放、領(lǐng)取等各項(xiàng)社會(huì)保障資金的管理都應(yīng)該透明化、公開(kāi)化，但是，從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，社會(huì)公眾普遍對(duì)社會(huì)保障資金的收支適用了解不多。盡管?chē)?guó)務(wù)院很早就明確規(guī)定“社會(huì)保障資金實(shí)施專(zhuān)款專(zhuān)用專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)存的制度，任何單位與個(gè)人都無(wú)權(quán)擅自使用”，但是，在社會(huì)保障資金的籌集、運(yùn)營(yíng)與管理等過(guò)程中存在不公開(kāi)、不透明的問(wèn)題，地方政府與有關(guān)部門(mén)非法套取、占用與挪用社會(huì)保障資金的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，甚至一些資金管理者將社會(huì)保障資金用于賭博。較為經(jīng)典的案例是上海社會(huì)保障資金案，牽涉到高達(dá)34.5億元社保資金相似的案例還有很多，社會(huì)保障資金的管控存在很大的進(jìn)步空間，必須予以高度重視。

（三）社會(huì)保障資金投資方式單一，保值增值困難

我國(guó)社會(huì)保障資金的管理控制把資金安全性放在首要位置，再加上我國(guó)資本市場(chǎng)不健全、金融工具不完善等因素的制約，社會(huì)保障資金的投資方式較為單一，除了留存保障正常開(kāi)支的資金以外，其余的部分都用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或是存入固定的銀行之中。近年來(lái)，隨著銀行存款利率與國(guó)債利率的持續(xù)下降，社會(huì)保障資金的收益率持續(xù)下降，社會(huì)保障資金的投資效益愈來(lái)愈差，再考慮到當(dāng)前的通貨膨脹因素，可以說(shuō)，社會(huì)保障資金的保值都很困難，更不用說(shuō)增值了。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)管理不規(guī)范，未實(shí)現(xiàn)收支兩條線(xiàn)管理

依據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，“我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、檢查、監(jiān)督與管控工作統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)主管；繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)每月向社會(huì)保障經(jīng)辦部門(mén)申報(bào)應(yīng)該繳納的金額。”條例也對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收部門(mén)做了規(guī)定，統(tǒng)一由省、自治區(qū)與直轄市的人民政府負(fù)責(zé)，也可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)或是社會(huì)保障經(jīng)辦部門(mén)征收。所以說(shuō)，按照條例規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)之后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的發(fā)放也由社保機(jī)構(gòu)主管，這導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的管理并未真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線(xiàn)管理。

（五）地區(qū)社會(huì)保障水平不均，轉(zhuǎn)移支付力度不夠

我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，地區(qū)社會(huì)保障水平也不均衡。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障制度已經(jīng)覆蓋國(guó)有企業(yè)、三資企業(yè)、集體企業(yè)以及個(gè)體工商戶(hù)，但是，對(duì)非公企業(yè)參與社會(huì)保障的強(qiáng)制力度不夠，那么企業(yè)往往考慮到參保成本與回報(bào)率的問(wèn)題而不去主動(dòng)參保。同時(shí)，受傳統(tǒng)觀念的影響，個(gè)體工商戶(hù)與自由職業(yè)人員的參保意識(shí)不高，占據(jù)中國(guó)大多數(shù)人口的農(nóng)民，權(quán)益理應(yīng)受到保障，但是因?yàn)樾袠I(yè)有別、城鄉(xiāng)割據(jù)、身份限制以及統(tǒng)籌層次較低等，導(dǎo)致社會(huì)保障制度在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中有較大差別，制約著社會(huì)保障范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。依據(jù)瓦格納法則，隨著國(guó)民人均收入的逐漸提高，公共支出的金額也會(huì)增加。因此，要提升社會(huì)社會(huì)保障水平，就應(yīng)該提高公共財(cái)政的支付能力，要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)社會(huì)保障的均衡發(fā)展，就應(yīng)該增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，增加對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移，特別是對(duì)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付。

二、加強(qiáng)社會(huì)保障資金管控的思考

（一）拓展社會(huì)保障資金籌集渠道

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出較多，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)，也有一個(gè)值得重視的問(wèn)題，那就是我國(guó)目前的貧富差距也到了必須要解決的階段，因而，作為促進(jìn)社會(huì)公平的重要力量，社會(huì)保障資金應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用。我國(guó)的社會(huì)保障資金逐年增加，已經(jīng)超越了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，但是，社會(huì)保障資金覆蓋的范圍依然比較窄，要想進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障資金的覆蓋范圍。就必須拓展社會(huì)保障資金的籌集渠道，進(jìn)而增加社會(huì)保障資金的支付力度。

拓展社會(huì)保障資金的籌集渠道，一方面，應(yīng)當(dāng)把許多的預(yù)算外資金歸入財(cái)政收入，目前，我國(guó)財(cái)政收入中存在著規(guī)模較大的預(yù)算外資金，這些資金的支付與管理十分重要，倘若運(yùn)用不恰當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致尋租腐敗，因而，必須盡快健全公共財(cái)政機(jī)制，將這些預(yù)算外資金歸入財(cái)政體系。另一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新與改革社會(huì)保障資金的籌集，例如，目前，發(fā)行社會(huì)保障資金彩票，減少持有的國(guó)有股份等。但是，征繳社會(huì)保障稅費(fèi)的方法仍然不妥，這是因?yàn)槎愗?fù)過(guò)重對(duì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、引進(jìn)外資有消極影響。

（二）確保社會(huì)保障資金保值增值

社會(huì)保障資金是群眾的養(yǎng)命錢(qián)與活命錢(qián)，資金的安全性與保值增值是直接關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定的大事。考慮到我國(guó)財(cái)政在保證社會(huì)保障資金安全性與保值增值上的優(yōu)勢(shì)，必須將社會(huì)保障資金歸入財(cái)政預(yù)算管理，社會(huì)保障資金的保值增值任務(wù)也必須統(tǒng)一由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。在資金保值增值的實(shí)際操作上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持下面幾個(gè)原則：首先，不能把全部的社會(huì)保障資金都支付出去，必須留存適量的資金，以進(jìn)行日常支付或是應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的意外支付事件；其次，資金的投資必須將安全性放在首要位置，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，應(yīng)該盡可能的促進(jìn)資金增值速度大于通貨膨脹速度；最后，合理配置國(guó)債、銀行存款以及其他投資的比例，以保證日常支付和投資回收期的有效融合。

促進(jìn)社會(huì)保障資金的保值增值，一方面，可以利用財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，按照個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的利率存入銀行計(jì)息；另一方面，在留存一定的以供日常支付的資金以外，將剩余資金用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債與政府債券，在日后社會(huì)保障體制改革完成、運(yùn)營(yíng)良好的基礎(chǔ)上，再?lài)L試其他風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的投資項(xiàng)目。

（三）探尋社會(huì)保障資金管理方式

當(dāng)前，社會(huì)保障資金的管理方式有3種，集中管理、分散管理與相對(duì)集中管理。我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行選擇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)效益來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇的社會(huì)保障資金管理方式是相對(duì)集中管理。相對(duì)集中管理方式是按照統(tǒng)一賬戶(hù)制度的特性，在確保資金的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)與行政管理權(quán)、負(fù)債管理權(quán)與資產(chǎn)管理權(quán)、個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)管理權(quán)與統(tǒng)籌賬戶(hù)資產(chǎn)管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的前提下，把上述管理權(quán)力分別交由不同的機(jī)構(gòu)或是部門(mén)，以構(gòu)建一個(gè)各負(fù)其責(zé)、各司其職、權(quán)利分離的管理模式。

以社會(huì)保障資金中的養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理來(lái)看，相對(duì)集中管理方式符合我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基本管理要求，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)施的是個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的方式。從財(cái)務(wù)管理制度來(lái)看，相對(duì)集中管理方式是基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制度的結(jié)合；從產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系來(lái)看，相對(duì)集中管理方式是私人賬戶(hù)與公共賬戶(hù)與的結(jié)合。相對(duì)集中資金管理方式，一方面將統(tǒng)籌賬戶(hù)的資金交給社保資金專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作，另一方面把個(gè)人賬戶(hù)資金交給基金理財(cái)公司運(yùn)作，在分散風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。

（四）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，首先，應(yīng)當(dāng)提升社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌層次，這是國(guó)務(wù)院有關(guān)決定中提到的要求，統(tǒng)籌層次的提升能夠促進(jìn)統(tǒng)籌調(diào)劑。本文主要考慮政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，因而，社會(huì)保障資金應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，社保資金的全國(guó)統(tǒng)籌能夠進(jìn)一步促進(jìn)收入分配的均衡，社會(huì)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保險(xiǎn)金考慮更多的是公平問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)置主要用于解決激勵(lì)與效率問(wèn)題的個(gè)人賬戶(hù)；其次，中央政府為地方政府支付的社會(huì)保障資金主要是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀層次的公平，但是，單純依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付只會(huì)增加中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是不現(xiàn)實(shí)的。所以，社會(huì)保障水平的提升必須依靠地方政府，通過(guò)保證就業(yè)來(lái)提高人均收入。

隨著我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、進(jìn)步，尤其是在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)危機(jī)的宏觀大環(huán)境下，強(qiáng)化社會(huì)保障資金的管控更加凸顯了迫切性與必要性。我們應(yīng)當(dāng)充分了解社會(huì)保障資金管控工作中的問(wèn)題和難點(diǎn)，從財(cái)政角度出發(fā)，運(yùn)用針對(duì)性的措施進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金的管控。

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[責(zé)任編輯柯黎]